Тема № История развития природоохранного законодательства
По мнению ученых, именно современный этап развития науки экологического права ставит задачу детального исследования истории российского природоохранного законодательства. Но к настоящему времени наиболее полно изученным оказался законодательный массив только XVIII-XIX вв. Историки права, как показывает практика, чаще всего выбирали для своих работ в качестве стартовой точки период петровских преобразований, в ходе которых определилось значение природоресурсной базы в экономическом развитии страны. Более ранний период истории развития природоохранного законодательства был охарактеризован лишь в самых общих чертах состояния правовой защиты природы, считают М.Б. Булгаков и А.А. Ялбулганов.[1] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. №2. По результатам проведенного исследования была установлена преемственность природоохранного законодательства от обычного права и народных традиций, что является характерным для правовой системы в целом. Кроме того, была установлена связь древнейших природозащитных актов с владельческим правом на объекты защиты, утилитаризм[2] Утилитаризм (от лат. «польза, выгода») - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели. таких правовых актов и т.п.[3] Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990. Однако причины этого состояния законодательства и ряд других проблем (соотношения запретительного и ограничительного правового регулирования, общегосударственных и местных правовых актов и т.д.) остались в большинстве случаев невыясненными.
Некоторые из вышеуказанных проблем исследуют в своей статье под названием «Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен» научный сотрудник Института российской истории РАН, кандидат исторических наук М.Б. Булгаков и преподаватель МТИМО МИД РФ, кандидат исторических наук А.А. Ялбулганов.
В указанный период времени земледелие являлось основным занятием населения и сочеталось с собирательством, бортничеством, охотой, рыбной ловлей. Свод леса под посевы зерна осуществлялся еще в незначительных масштабах.
Дополнительные промыслы обеспечивали лишь нужды натурального хозяйства и в условиях отсутствия развитого торгового обмена не были еще хищническими. Таким образом, население брало от природы минимум, почти не вмешиваясь в ее биологический процесс.
Государство того периода в правовом регулировании природопользования руководствовалось, в отличие от народных традиций, частнособственническими, военными и другими интересами. Поэтому считать времена «Русской правды» началом развития природоохранного законодательства, связанного с защитой владельческих прав на природные объекты, думается, следует условно, по крайней мере с позиции современной концепции экологического права - обеспечения качества окружающей природной среды.
Так, «Пространная правда» предусматривала наказание в виде штрафа за такие правонарушения, как «покража» бобра (ст.69), порча княжеской борти с пчелами (ст. 32), неумышленная порубка владельческого дерева (ст. 75), умышленная порубка дуба знаменного (то есть действующей борти) (ст. 73) и т.п. В древности бобры и другие виды ценных пород зверей считались собственностью князя.[4] См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.
В перечисленных статьях «Русской правды» были защищены, по сути, владельческие права на природные объекты (бобры, пчелы, бортные деревья) от посягательства на них со стороны других лиц. Таким образом, по смыслу данного законодательства природные объекты попадали под правовую защиту государства, только став чьей-либо собственностью.
По мере развития феодальных отношений природоохранительное законодательство продолжало развиваться в рамках права частной собственности на природные объекты, затрагивая в основном те же сферы - охоту, бортничество, рыболовство и лесопользование.
В период феодальной раздробленности князья имели право предоставлять свои владения в пользование крупным собственникам и монастырям.
В середине XV в., например, белоозерский князь Михаил Андреевич пожаловал Кириллову монастырю монопольное право рыбной ловли в Уломском озере. Такого рода сделки закрепляли специальными грамотами, где определялись владельческие права, гарантированные властными запретами на использование природных объектов другими лицами помимо их владельцев.
Московские великие князья также предоставляли иммунитетные права на владение угодьями духовным феодалам. Так, подтверждая уставную грамоту митрополита Киприяна Константиновскому монастырю от 1391 г., великий князь Василий Дмитриевич запретил своим рыболовам ловить рыбу в монастырских озерах. Это были так называемые жалованные грамоты. Но природоохранные положения содержались и в других грамотах. В заповедной грамоте середины XV в. великого князя Василия Васильевича митрополиту Гвоне подтверждалось право митрополичьего дома - Белоозерского Воскресенского Череповецкого монастыря-владеть Свято-озерцом в Луховце Владимирском.[5] Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.
В Уставной грамоте Василия III от 1530 г. слабожанам - усольцам предоставлялось право для выварки соли сечь лес в любых владениях в радиусе 20 верст от слободы. В данном случае из-за нужды в соли великим князем был снят запрет на вырубку леса сторонними людьми в частных владениях. В этой же грамоте предусматривалось наказание за порчу бортных деревьев в виде выплаты 4 гривен владельцу.[6] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52. Следует отметить, что законодательство того периода действовало преимущественно в рамках существующих промыслов и регламентировало порядок их использования.
Охотничьи права владельцев защищали некоторые сложные по составу царские грамоты. Например, жалованная обельно-несудимая и заповедная грамота Ивана IV от 1551 г. архимандриту Чудова монастыря Феогносту на село Дубки в Зубцовском уезде подтверждала раннюю грамоту Василия III на это село и содержало запрещение посторонним людям «ходить на лоси и на медведи и на лисицы» в монастырских владениях.[7] Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.
Владельческие права черносошных деревень русского Севера защищаются в Судебнике 1589 г. В нем речь идет о запрещении без особого соглашения жителям других деревень использовать охотничьи угодья, принадлежащие определенной деревне. Право на владение этими угодьями должно подтверждаться старожильцами или сотной выписью.
Статья о разделе территориально-охотничьих сфер между общинами возникала непосредственно из норм обычного права, которое регулировало взаимоотношения коллективных собственников. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что законодательство XV-XVI вв. стояло на защите природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них сторонних лиц. Сами владельцы природных объектов в тот период не проявляли особой заботы о сохранении своих природных богатств. Они использовали принадлежащие им природные ресурсы по мере надобности. В те времена антропогенное давление на природу еще не ощущалось.
В XVII в. правительство продолжало осуществлять природоохранную деятельность как на общегосударственном, так и на местном уровнях. Это положение наглядно можно проиллюстрировать на примере защиты пчел. По царскому наказу 1622 г. за поджог или другое уничтожение бортных деревьев взимался с виновных штраф в пользу казны. В качестве примера защиты бортничества на местном уровне можно привести царскую грамоту г. Вольного, по которой полковым казакам и всяким жилецким людям разрешалось «в угодья входить», но с условием, «чтоб они в тех угодьях деревья пчелиного никакого не секли и ничем не порочили».[8] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А.
Указ. соч. С. 53. Такого рода грамоты давали почти всем старинным русским городам.
В XVII в. специальную государственную защиту получили бортничество и охота. Такое положение было обусловлено тем, что эти промыслы играли определенную роль в экономической жизни страны. Ряд статей по защите бортничества и пчеловодства содержит Соборное Уложение 1649 г., которое штрафную санкцию дополняет битьем кнутом.[9] Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.
В последующие годы правительство также старалось оберегать лес и пчел от сплошного уничтожения. Так, на Слобожанщине в 1659 г. жжение поташа и смолы производилось по специальному отводу участков, который производил воевода, потому что «... от жжения тово лесу ... и от дыму пчелы повылетали и мед стал дорог».[10] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.
Особенно заметно природоохранная роль государства проявлялась в отношении лесных ресурсов. Лес всегда составлял основу экономической и военной мощи русского феодального государства. Заповедный характер оборонительных лесных засек был установлен уже в XVI в., когда строго запрещалась вырубка деревьев в засечной черте, искусственно образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. Суть засечного завала заключалась в том, что сваленные своими вершинами на юг, но не отделенные от пней деревья, оставшиеся живыми, представляли собой непреодолимую преграду для татарской конницы и обозов.[11] Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20. Засечные леса охранялись специальными сторожами и время от времени «подновлялись». В некоторых заповедных засечных лесах разрешалось держать борти, но так, чтобы в них не делать проезжих просек, а также запрещалось в их границах передвигаться на лошадях и телегах.
По Указу от 1678 г. за порубку леса в заповедных засечных лесах с виновного взимали штраф до 10 рублей. Кроме того, виновного подвергали битью кнутом.
За повторную порубку деревьев виновный мог быть приговорен к смертной казни. Отметим, что засеки в XVII в. устраивали не только в военных целях, но и для борьбы с эпидемиями.
В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Такая забота о лесах была связана с пушным промыслом, который обеспечивал значительные поступления в доход государства. При столкновении интересов пришлых русских земледельцев и коренного охотничьего населения Сибири правительство поддерживало последних, так как государство получало большую выгоду от пушного промысла в отличие от земледелия.
Наряду с государственными заповедными лесами правовая защита распространялась и на частновладельческие леса на основе принципа недопущения сторонних лиц для рубки деревьев.
Государственные указы об ограничении и регламентации охоты известны со второй половины XVII в. Все они преимущественно были связаны с царской охотой и должны были обеспечивать ей полную свободу. Изобилие животных и птиц под Москвой способствовало распространению охоты как псовой, так и соколиной, особенно среди дворянского сословия. Однако царь Алексей Михайлович, заядлый охотник и любитель соколиной охоты, издал ряд указов, запрещающих людям всех чинов псовую и соколиную охоту в Подмосковье. Это запрещение было подтверждено и царем Федором Алексеевичем, и великими государями Иоаном и Петром I в 1682 г. [12] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
Страсть царя Алексея Михайловича к соколиной охоте с кречетами (самыми крупными соколами) выразилась в том, что семь островов у Мурманского побережья, где водились добываемые для царской охоты лучшие кречеты, были объявлены заповедными. Места царской охоты также объявляли заповедными, никому, кроме царя, не разрешалось охотиться в этих местах.[13] Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32. Кроме личного царского интереса, запретительные царские указы об охоте принимали и в интересах казны. Так, казенные интересы заставили московское правительство с середины XVII в.
объявить заповедными целые районы Сибири. В пушном промысле при добыче свыше трети осенней численности соболей прекращался их естественный прирост, а промысел становился хищническим.[14] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56. Судя по историческим данным, таким он и был в Сибири с середины 30-х годов XVII в., что привело к исчезновению данной пушной природы. Поэтому правительство было вынуждено запретить русским промышленникам соболиный промысел в 1650 г. в Кетском уезде, а в 1656 г. - по притокам Ангары. Эти районы были объявлены заповедными.[15] Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.
По мнению М.Б. Булгакова и А.А. Ялбулганова, сугубо экологическая защитная мера правительства в отношении охоты на бобров и выдр была предпринята в 1653 г., которой предписывалось ловить бобра и выдру без капканов. [16] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.
Как видим, указ лишь ограничивал охоту на бобров и выдр, запрещая использовать капканы, но отнюдь не саму охоту, поскольку бобровый промысел был дополнительным доходным средством существования для многих категорий населения.
Благодаря обилию водоемов и разнообразных пород рыбы, в них долгое время не существовало потребности в специальных мерах правовой защиты рыбных богатств. Соборное Уложение 1649 г. уже предусматривает охрану рыбных богатств, находящихся в частном владении. Так, за лов рыбы в чужом пруду пойманный с поличным подвергался в первый раз битью батогами, во второй раз - кнутом, в третий раз - отрезанию уха. В 1669 г. за лов рыбы в чужом пруду наказание было ужесточено - виновному отсекали левую кисть руки.[17] Там же. С. 57.
О первом специальном указе, возможно регламентирующем рыболовство, известно из местной ростовской летописи, где отмечено, что в 1632 г. вышел указ царя Михаила Федоровича, который определял порядок рыбной ловли в озере Неро. К сожалению, текст этого указа до нас не дошел.
В царском указе 1676 г. о порядке ловли рыбы в Плещееве озере в Переяславле-Залесском были использованы основные способы правовой регламентации рыбной ловли, направленные на сохранение породы: запрет ловли мелкой сельди, ловля сельди большими образцовыми неводами, временный запрет ловли сельдей. Нарушителей указа подвергали смертной казни. Это говорит о том внимании, какое уделяло дворцовое ведомство сохранению рыбного деликатеса для царского стола.
«Организованную» рыбную ловлю можно было регламентировать и контролировать, но эти запретительно-охранные меры не работали в оброчных и откупных водных и других угодьях, где население бесконтрольно ловило рыбу «на себя и на продажу».
Одной из интересных страниц истории российского законодательства являются указы по защите окружающей среды в зоне проживания человека. Известно, что в Средневековье эпидемии различных болезней являлись величайшим бедствием для населения. В России, как уже отмечалось, борьбу с мировыми «поветриями» вели при помощи лесных засек, а также застав для воспрепятствования передвижения людей во время эпидемий.
В обычные (неэпидемные) годы за санитарным, противопожарным, общественным порядком в городах, сельской местности следили выборные десятские и сотские, а в крупных городах (Москве) этим занимались специальные объезжие головы, курсирующие по улицам и площадям с командой из стрельцов.
В Петровском указе от 1699 г. наказание за невыполнение санитарных норм в Москве (за невывозку мусора со своих дворов) ужесточалось: виновных подвергали битью кнутом и штрафу в Земском приказе.[18] Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.
Таким образом, изучение древнерусского и средневекового законодательства, связанного с использованием природной среды, позволяет сделать следующий вывод: о правовой охране природы как таковой на данном этапе говорить не приходится. Сложившейся ситуации способствовали следующие причины: во-первых, основным занятием населения являлось земледелие, поэтому за рамками правовой регламентации государства оставались такие промыслы, как бортничество, собирательство и т.п.
Во-вторых, антропогенное воздействие на природу при этом было незначительным. В-третьих, право тех времен было ориентировано на хозяйственную деятельность с сезонными циклами и с местными природными условиями. В-четвертых, политические, социальные, военные и экологические потрясения, которыми была богата история России, отодвигали на задний план природоохранную деятельность государства. В-пятых, природоохранная практика государства сводилась к защите владельческих прав на природные объекты.
Дифференциация охранных мер в отношении различных природных объектов более четко стала проявляться в конце XVI - начале XVII вв., что было обусловлено прагматическими соображениями. Особое внимание государство уделяет защите лесных массивов - основного природного богатства страны. Особенности законодательной регламентации охоты, рыбной ловли и лесопользования до середины XVII в. объяснялись исключительно экономическими и демографическими факторами (ростом народонаселения, успехами освоения окраин и др.). Основной массив природоохранного законодательства составляет локальные нормативные акты. Общероссийское природоохранное законодательство в наиболее полном виде оформилось в Соборном Уложении 1694 г.
1. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. №2.
2. Утилитаризм (от лат. «польза, выгода») - принцип оценки явлений только с точки их полезности, возможности служить средством для достижения какой-либо цели.
3. Макаров В.Н. Охрана природы. М., 1949; Колбасов О.С. Правовая охрана природы. М., 1961; Митрошкин К.П., Шапошников А.К. Судьбы природы России. М., 1972; Гаранин В.И. Охрана природы. Прошлое и настоящее. Казань, 1975; Петров В.С. Краткая история охраны природы на территории СССР // Человек и биосфера. Ростов н/Д., 1977; Дулов А.В. Географическая среда и история России (конец XV - середина XIX вв.). М., 1983; Булгаков М.Б. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы.
Ч. II и III. М., 1990.
4. См.: Правда Русская. Т. 2. Комментарии. М.-Л., 1947. С. 549.
5. Памятники русского права. Вып. 3. М., 1955. С. 91.
6. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Государство и право. 1996. № 2. С. 52.
7. Памятники русского права. Вып. 4. М., 1956. С. 117.
8. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 53.
9. Соборное уложение. 1648 г. Комментарии. Л., 1987. С. 56-57.
10. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 55.
11. Савельев А. О сторожевых засечных линиях на юге древней Руси. М., 1876; Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII в. М., 1916. С. 16, 20.
12. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
13. Кутепов Н.И. Царская охота на Руси. Т. 2. СПб., 1894. С.32.
14. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 56.
15. Александров В.А. Русское население Сибири XVII начала XVIII вв. М., 1964; Павлов Т.Н. Пушной промысел в Сибири в XVII в. Красноярск. 1974. С. 294.
16. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С 57.
17. Там же. С. 57.
18. Булгаков М.Б., Ялбулганов А.А. Указ. соч. С. 57.
