Система лицензирования природопользования
Лицензионный механизм экологического контроля - один из наиболее эффективных правовых механизмов природопользования. Условием его успешной работы является нормирование воздействий на окружающую среду, так как любая деятельность дозволительна лишь в определенных пределах. Иными словами, в основе лицензионного механизма контроля лежит принцип лимитирования природопользования.
Лимитирование природопользования фактически существует давно, как и нормы отбора земель под строительство объектов и сооружений, лимиты потребления вод в промышленности и сельском хозяйстве, в системах коммунального водоснабжения. В лесном хозяйстве давно используется понятие расчетной лесосеки, определяющее баланс ежегодного прироста древесины и объемов заготовок древесины. Примером лимитного показателя является также количество пребывающих в лесу граждан. Существуют лимиты на отлов и отстрел животных, дифференцированные по сезонам, отдельным периодам охоты и рыболовства, водоемам и охотничьим угодьям, охотничьим и рыбопромысловым хозяйствам, отдельным лицам. За лимитное и сверхлимитное потребление природных ресурсов устанавливается плата, которая расходуется на воспроизводство этих ресурсов.
Другим видом лимитирования является введение норм выбросов, сбросов и размещения отходов. Здесь также устанавливаются платежи за лимитное и сверхлимитное использование природной среды. Полученные средства идут на улучшение ее состояния. Чем больше норма изъятия вещества и ресурсов из природной среды и чем больше нормы внесения антропогенного вещества и различного рода изменений в природу, тем больше должно быть средств и возможностей для производства и восстановления природной среды. Если нет возможности восстановить качество природной среды, то должна быть исключена и возможность ее эксплуатации. Таков основной принцип лимитирования. Право на эксплуатацию природной среды в пределах установленных лимитов дают в виде лицензии на природопользование. Лицензии могут выдаваться также на комплексное природопользование, то есть на использование территории со всеми находящимися там природными ресурсами (недрами, водой, лесом, землей и т.д.).
Лицензии на комплексное природопользование выдаются субъектам хозяйственной деятельности и не подлежат передаче другим юридическим или физическим лицам. Данная лицензия является основанием для заключения договора природопользователя с исполнительным органом власти.
Лицензия на комплексное природопользование в нашей стране выдается территориальными органами Госкомитета по охране окружающей природной среды после получения специальных лицензий из органов управления водными, лесными и биологическими ресурсами, недрами. В договоре на комплексное природопользование указывают границы, перечень, количественные и качественные характеристики предоставляемых в пользование территорий и природных ресурсов. Договор предусматривает обязанности природопользователя улучшать состояние природной среды, своевременно вносить плату за изъятие ресурсов и загрязнение, предоставлять в органы исполнительной власти и органы Госкомитета по охране окружающей природной среды информацию о состоянии природной среды и использовании ее ресурсов, возмещать убытки, допущенные в результате нерационального использования и загрязнения. В необходимых случаях действие договора можно приостанавливать или даже аннулировать. Лицензирование природопользования оформляется лишь при условии положительного заключения экологической экспертизы проекта природопользования. Если природопользователь не соблюдает зафиксированные договором нормы и правила пользования, то он несет административную, уголовную и иную ответственность в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами территориальных образований. Причем привлечение к ответственности не освобождает виновных лиц от возмещения причиненного ими вреда.
Разрешительный порядок захоронения (складирования) промышленных, бытовых и иных отходов предусмотрен в СССР впервые в 1988 г. постановлением Правительства «О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Выдача разрешений возложена на Государственный комитет по охране окружающей среды РСФСР и его подразделения на местах.
В некоторых странах, как, например, в Германии, требуется специальное разрешение также на установку и эксплуатацию сооружений по уничтожению отходов, причем выдаче разрешения предшествует выявление общественного мнения и изучение возможных экологических последствий эксплуатации объектов по уничтожению отходов. Разрешительный порядок в части пользования свалками и накопителями важен с точки зрения контроля за состоянием мест складирования отходов. Такой порядок позволяет в нужный момент, например при переполнении накопителя, приостановить его эксплуатацию и предотвратить тяжелые экологические последствия.
Лицензионные механизмы экологического контроля получили широкое распространение во многих странах мира. Особенно большой опыт лицензионной работы накоплен в США. Возьмем хотя бы такую важную сферу, как управление землепользованием. Земли (территории), находящиеся в федеральной собственности, предоставляют в пользование в лицензионном порядке. Разрешения выдают на использование земель как территориального базиса лишь в том случае, если размещаемые на них объекты предназначены для общественных нужд. Строительство личных домов и иных сооружений, не имеющих общественного характера, на таких землях не допустимо. Важная деталь: земли в форме территориального базиса предопределяются в пользование на ограниченный срок, самое большее на 30 лет. За пользование землями взимается ежегодная плата по рыночным ценам.
Необходимым условием предоставления «права размещения» и последующего его продления является соблюдение будущим землепользователем экологических требований. Если в процессе пользования территорией эти требования не соблюдаются, то выданное разрешение приостанавливается или изымается. Подобная форма земельно-правовой ответственности оказывается весьма действенной. Держатель лицензии кровно заинтересован содержать территорию в полном порядке, повышать эффективность использования транспортных путей (дорог, нефтепроводов), осуществлять модернизацию зданий и т.д., поскольку только в этом случае он будет иметь основание на продление лицензии.
Применяемая в нашей стране практика предоставления территорий и производственных площадок в бессрочное пользование кажется ущербной и в конечном счете даже порочной, так как не порождает у землепользователя чувства ответственности за предоставляемую территорию, не стимулирует бережного к ней отношения. Одним из важнейших принципов природопользования должен быть такой: право пользования природными ресурсами всегда является платным и временным. Применение этого принципа в российском природоохранном законодательстве пока весьма ограничено. Первые шаги в этом направлении сделаны в Законе об аренде и арендных отношениях. Между тем, для земель несельскохозяйственного назначения, в частности для земель, занятых промышленными объектами, упомянутый принцип не работает. Использование американского опыта здесь могло бы быть полезным. Лицензионный порядок использования территорий как, впрочем, и других природных ресурсов, с ограниченным сроком действия разрешений и его продлением на условиях строгого соблюдения экологических требований может стать исключительно эффективным правовым инструментом перестройки природопользования в соответствии с критериями устойчивого развития. Бывают случаи (даже в практике США), когда срок действия разрешающих документов не ограничен. Это относится к разрешениям на строительство новых промышленных предприятий, к регистрационным документам на пестициды. Зато разрешения на сброс сточных вод в водоемы подлежат пересмотру каждые 5 лет.
В США уже давно (с 1920 г.) установлен лицензионный порядок на разведку и разработку полезных ископаемых. Однако выяснилось, что многие месторождения полезных ископаемых осваиваются плохо или вовсе не осваиваются. Вместо этого широко расцвела практика спекулирования лицензиями. Изучение вопроса в 1975 г. Комиссией палаты представителей по внутренним делам показало, что из 553 выданных на добычу угля лицензий только 59 используются в полном объеме, остальные не работают совсем. Это вынудило законодателей ввести поправку в порядок выдачи лицензий.
Важным условием выдачи лицензий стало соблюдение требования об обязательном освоении месторождения. Невыполнение этого требования влечет прекращение действия лицензий. Частные лица и организации, ведущие разработку месторождений полезных ископаемых на территории федеральных земель, отчисляют часть прибыли и рентные платежи в государственный бюджет. Отчисления от прибыли колеблются от 10 до 25 % в зависимости от вида полезного ископаемого.
Лицензионное природопользование дает возможность зарезервировать отдельные месторождения или сохранить в неприкосновенности земли, на которых находятся эти месторождения, преследуя цели экологического порядка. Например, запрещена выдача лицензий на использование территорий, входящих в систему дикой природы (с 1984 г.). Министр внутренних дел США обладает правом приостановки или даже прекращения лицензирования добычи некоторых полезных ископаемых по экологическим соображениям. Так, в 1917 г. был объявлен мораторий на добычу угля. Но когда приостановили многие лицензии на добычу нефти, особенно в море, произошел буквально взрыв судебных споров. Наступивший в конце 70-х годов энергетический кризис вынудил правительство активизировать лицензионную деятельность. Что касается моратория на добычу угля, то он был снят уже в 1975 г.
Важно отметить, что в США существует комплекс нормативных актов, закрепляющих право собственности государства на минеральные ресурсы в недрах частных земельных владений. Компания, получившая лицензию на разработку месторождения, обязана провести работы по рекультивации земель в соответствии с планами, одобренными федеральными ведомствами. Если требования о рекультивации земель не выполняются, то это влечет за собой досрочное аннулирование лицензий.
Законом предусматривается возможность запрета разработки месторождения открытым способом. Более того, Закон о рекламации и контроле за открытыми разработками предоставляет право запрета на применение открытого способа независимо от вида собственности (федеральной, штатной или частной).
Были попытки признать Закон неконституционным, ссылаясь на положение об охране частной собственности. Все эти попытки встретили единодушный отпор в судах.
В России лицензионный механизм в сфере добычи полезных ископаемых хотя и был провозглашен, но еще не заработал в полную силу. Много признаков, подтверждающих это, есть, например, в Кузбассе. На территории Кемеровской области высокими темпами продолжается вырубка лесов, в том числе в водоохранных зонах рек и рекреационных зонах городов. Практически не осталось крупных лесных массивов вокруг городов Белово, Ленинска-Кузнецкого и др. В области много пустырей, бросовых земель, многолетних отвалов, вскрышных пород. Одна из причин этого (возможно, главная) заключается в порочной практике бессрочных отводов площадей под разработку полезных ископаемых. Площади нарушенных земель области составляют около 100 тыс. га (вся лесная зона - 1047,3 тыс. га). Кстати, лесные угодья в Кемеровской области, как и по всей России, тоже не стали объектом лицензионной деятельности. Это касается, в частности, пастбищных угодий, которые используются бесконтрольно. В этой связи полезно изучить зарубежный опыт.
Пастбищные угодья долгое время (вплоть до 30-х годов ХХ в.) оставались в США вне каких-либо форм государственного контроля. Фермеры пользовались пастбищами без правовых ограничений и бесплатно. Неконтролируемое, интенсивное использование пастбищных угодий привело к их крайнему истощению, что заставило принять в 1934 г. специальный закон о выпасах (Закон Тейлора), который впоследствии был дополнен и детализирован.
Современное пастбищное законодательство распространено главным образом на федеральные земли и предусматривает плановый принцип в использовании пастбищных угодий. Согласно закону участки пастбищ могут предоставляться в пользование частным лицам и организациям животноводческого профиля на основе разрешений соответствующих федеральных органов. Разрешения выдают на срок до 10 лет с правом его последующего продления. В разрешениях оговариваются условия по использованию пастбищ, количество и вид скота, сезоны пользования, размер взимаемой платы.
Федеральные ведомства оставляют за собой право изымать выданные разрешения или вносить в них поправки. Это дает возможность вести строгий контроль за использованием пастбищных угодий. Взимаемая за использование пастбищ плата невысока и соответствует номинальной стоимости фуража, поэтому роль ее в организации рационального природопользования незначительна. В настоящее время вокруг этого вопроса продолжается дискуссия, в законодательство введены соответствующие поправки. И все же пастбищный корм остается значительно ниже рыночной цены (в 10 раз).
В целом же лицензионный порядок использования пастбищных угодий себя оправдал и может быть рекомендован для тиражирования. Он будет полезен и в России, несмотря на кажущееся изобилие пастбищных ресурсов.
Исключительно важное значение имеет лицензионный механизм в сфере контроля за производством и использованием химических веществ. Выдаче разрешений на применение новых веществ и препаратов должна, очевидно, предшествовать большая работа по оценке их вредного воздействия на окружающую среду и человека. Между странами ЕЭС и США имеется принципиальное различие в юридическом подходе к оценке вредного воздействия химических веществ. В странах ЕЭС необходимую информацию, подтверждающую безвредность вещества для окружающей среды и человека, поставляет в контролирующие органы заявитель, то есть лицо, заинтересованное в использовании данного вещества. Заявитель обязан доказать, что вещество безвредно. В США обязанность доказывать существование «неоправданного риска» возложена на Агентство по охране окружающей среды. Естественно, что это осложняет деятельность агентства, снижает ее эффективность.
В России правовое регулирование испытаний химических веществ пока слабое. В соответствии с Основами законодательства о здравоохранении проекты стандартов и технических условий на новые виды сырья, продукты питания, промышленные изделия, новые строительные материалы и изделия из них должны быть согласованы с органами здравоохранения (ст. 26).
Ясно, что такое согласование предполагает проведение соответствующих испытаний химических веществ и материалов. Однако порядок и объем этих испытаний, сам механизм контроля в данной сфере не оговорены законами или подзаконными актами.
Таким образом, не исключается, что упомянутое выше согласование проектов с органами здравоохранения будет проходить формально, чаще всего «на глазок». Даже в европейских капиталистических странах, несмотря на усилия в рамках стран ЕЭС, унифицировать процедуры испытания химических веществ пока не удалось.
Далее всего в области правового регулирования и контроля химических веществ продвинулась, видимо, Франция. Французское законодательство требует экологической оценки всех новых химических веществ до их поступления на рынок. Реально оценка осуществляется до начала производства этих веществ. В Германии объем испытаний зависит от предполагаемых масштабов производства нового химического вещества. Вещества, производство которых составляет менее 1 т в год, вообще не подвергают испытаниям. Расширенный комплекс испытаний предусматривается лишь для веществ, производство которых превышает 100 т в год.
«В США Закон о контроле химических веществ еще более лоялен к производителям. Испытания проводят лишь при наличии экологического риска, оцениваемого экспертным путем. По существующему в США мнению, выполнение Закона о контроле за токсичными веществами идет крайне медленно. Закон был принят в 1976 г. Но только к 1980 г. были предприняты действия, предусмотренные им, да и то лишь в отношении пяти классов химических веществ. Многие тысячи других веществ остались вне внимания контролирующих органов».[12] Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М., 1990. С. 117-119.
В японском Законе о химических веществах установлен следующий порядок: производство и импорт новых химических веществ запрещены, пока ответственные министерства не дадут на это свое разрешение. Правда, разрешение зависит не столько от степени экологической опасности вещества, сколько от технических и финансовых возможностей производителя.
Запрещение по экологическим соображениям следует, если вещество относится к категории «особого химического вещества». Зато в Великобритании контроль за химическими веществами стал строже. Любопытная особенность применяемого механизма заключается в том, что в основу его положен принципиально иной подход: о химической опасности лучше предупредить, чем проводить детальные испытания. 1 сентября 1994 г. вступили в силу новые предписания о химических веществах, затрагивающие вопросы классификации, упаковки, маркирования (этикетирования) опасных веществ и смесей. Наиболее важным нововведением является требование поставщикам классифицировать химические вещества по их основным признакам опасности и давать информацию об этом на этикетке и в сопроводительных листах о безопасности товара. Этикетки станут более подробными и будут снабжены дополнительной символикой экологической опасности. Считается, что новые предписания устранят барьеры в торговле, улучшат информацию об опасных химических веществах и сократят необходимость лабораторных исследований на животных. Нельзя исключать, что дополнение, а в ряде случаев и замещение разрешений и запретов более развитой и определенным образом ориентированной системой информирования природопользователей и потребителей продукции в будущем может стать доминирующим принципом в сфере экологического контроля.
