Регионализация эколого-правовых механизмов как мировая тенденция
В середине 1960-х годов в связи с резкой деградацией природной среды во многих регионах мира и осознанием глобального характера экологических проблем наступает оживление законотворческой активности в сфере ресурсопользования и охраны живой природы. Наше государство начинает предпринимать усилия по организации экологического мониторинга, контролю за состоянием отдельных видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения. Примерно в это время издается Красная книга РФ. Появляются многочисленные публикации об опасном загрязнении водоемов, атмосферы, продуктов питания, катастрофическом сокращении лесов и т.д.
В 1967 г. в японском законодательстве впервые появились статьи об ответственности за загрязнение окружающей среды.
Вместе с тем росло понимание комплексного характера экологической проблемы.
До конца 1970-х годов в развитых капиталистических странах шел бурный процесс законотворчества в сфере экологии на государственном уровне. Затем он постепенно начал стихать.
«В США после принятия в 1989 г. Закона о суперфонде наступает полоса затишья. В течение 1980-х годов не появилось ни одного федерального закона об окружающей среде, вносились лишь поправки и изменения в действующее законодательство. Спад законотворческой активности на федеральном уровне в значительной степени был обусловлен передачей многих функций в области охраны окружающей среды администрации штатов. Процесс децентрализации управления природопользованием продолжался примерно до середины 1980-х годов, когда наступила сбалансированность в государственной деятельности между всеми уровнями управления. До настоящего времени каких-либо существенных сдвигов в природоохранной политике и законотворческой деятельности США не происходит.
Великобритания является одним из наиболее централизованных государств в Западной Европе. Однако, несмотря на потенциальную возможность существования всестороннего централизованного регулирования, государственная политика в сфере окружающей среды имеет явную тенденцию к децентрализации.
Главные органы местного самоуправления в Англии (советы графств) хотя и не обладают той степенью автономии как американские штаты, тем не менее осуществляют ряд важных функций в сфере планирования землепользования, ведут надзор за разработкой месторождений полезных ископаемых, проводят регулирование и контроль за утилизацией отходов. Еще более широкой компетенцией обладают такие региональные образования, как районный и Лондонский окружные советы».[1] Право охраны окружающей среды в СССР и Великобритании. М., 1988. С. 72-73.
В начале 1990-х годов в связи с принятием Великобританией Закона об охране окружающей среды с его концепцией комплексного контроля загрязнения произошла передача широкого круга контрольно-надзорных функций в компетенцию местных властей. Природоохранное законодательство возложило новые обязанности также на управляющих промышленными предприятиями (1991 г.).
«Регионализация эколого-правовых механизмов имеет место и в Японии. Здесь нет Министерства по охране окружающей среды. Главный центральный орган - Управление по охране окружающей природной среды - существует как специализированное подразделение при премьер-министре с координирующими и планирующими функциями. Никаких указов это Управление не издает, а лишь определяет и поддерживает экологическую политику.
Особое значение в Японии имеет природоохранная деятельность местных администраций, которым позволено расширять сферу деятельности национальных законов и ужесточать стандарты. Местные администрации эффективно проводят природоохранную политику, точно определяют размеры затрат и компенсаций. Они разрабатывают постановления, системы регулирования, стандарты, руководящие установки для принятия решений о размещении новых предприятий, проводят единую систему «соглашений о контроле за загрязнением окружающей среды», которыми заранее определяются условия функционирования предприятий. В выработке соглашений участвует и общественность. Это добровольные соглашения, но они повсюду доказали свою эффективность.
Например, к 1979 г. в Иокогаме были разработаны процедуры оценки последствий реализации проектов для окружающей среды, отличавшиеся от национальных стандартов. Тем не менее, местные процедуры стали применять не только к крупным, но и ко всем типам мелких проектов. Еще одна примечательная деталь: в каждом крупном муниципалитете Японии есть исследовательский институт по охране окружающей среды, который разрабатывает научные основания намечаемых природоохранных мероприятий.
В целом экологическое планирование и управление в Японии к 1990-м годам сместилось от центра к территориальному управлению (самоуправлению). Финансирование программ также перешло в компетенцию местного государственного управления, что характерно, впрочем, для большинства капиталистических стран. Приблизительно 80% природоохранного бюджета берется в местных органах власти».[2] Экономика на службе экологии. М., 1992. С. 190-201.
В США в соответствии с так называемым принципом федерализма каждый штат уполномочен создавать собственные правовые системы, основу которых составляют конституции штатов. Полномочия же местных (городских) органов власти и управления по правовому регулированию в области охраны окружающей среды обычно ограничиваются конституциями штатов. Повышение роли штатов в решении экологических проблем привело к появлению в конституциях штатов многочисленных поправок экологического характера. В рамках правовой системы США конституции являются необходимым юридическим основанием экологического нормотворчества и принятия природоохранных законов.
Усиление в государственной экологической политике значимости штатов в 1980-х годах происходило на фоне все более глубокого и широкого осознания, что эффективная экологическая политика должна базироваться на оптимальном сочетании регулирования на национальном и региональном уровнях.
В 1984 г. Природоохранное агентство издает документ, по которому основные полномочия по охране подземных вод передаются штатам. Штаты сохраняют широкие полномочия по контролю за загрязнением вод из нефиксируемых источников.
Есть примеры, когда штаты устанавливали систему экологических стандартов по тем загрязняющим веществам, для которых еще не существовало федеральных стандартов.
У штатов имеется возможность разрабатывать широкий комплекс мер юридической ответственности за различные правонарушения. Надо сказать, что многим федеральным законам в области охраны окружающей среды предшествовало законодательство штатов. Уместно упомянуть также, что применение ПДК и сама идея ПДК впервые появилась в штатах. В Федеральном законодательстве оставалось лишь зафиксировать этот факт.
Штатам предоставляется право при участии местных властей осуществлять зонирование территории, то есть делить земли штата на зоны (земли городской застройки, промышленного развития, рекреации, сельскохозяйственные земли и т.д.). Это право - мощный инструмент по управлению природопользованием на территории.
В Канаде сложились еще более благоприятные возможности регионализации эколого-правового механизма. Это связано с рядом особенностей организации территориального управления. В литературе отмечается, «что провинциальные и региональные звенья государственного управления играют в Канаде значительно более широкую роль, чем штатные структуры власти в США.
В США федеральный и местный уровни власти во многом связаны напрямую. Например, федеральные средства в США поступают прямо в муниципалитете (в основном). В Канаде же финансирование местных органов власти осуществляется через посредство федерально-провинциальных программ, фактически контролируемых провинциями.
Законы Канадских провинций более жестко, чем законы штатов в США, регламентируют рамки деятельности местных органов власти и управления».[3] Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987. С. 108-110.
В связи с тенденциями регионализации управления природопользованием и освобождения центральных органов от опеки над региональными образованиями национальные правительства развитых стран получают возможность уделять больше внимания международным аспектам экологической проблемы.Начинаются процессы, направленные на пересмотр прежних концепций в области охраны природы. Все чаще ученые и законодатели развитых стран высказывают мысль о приоритете глобальных экологических проблем над узко национальными. Появляются работы, где, в частности, говорится о непригодности традиционной концепции государственного суверенитета: она делает бессильным международное право в области охраны окружающей среды. Примат национально-государственных интересов приводит к фактически не контролируемым действиям отдельного государства по отношению к своей природной среде. Одного лишь требования не наносить существенного ущерба соседнему государству теперь уже недостаточно. Земля - это общий и к тому же весьма уязвимый ресурс, и ущерб окружающей среде не может быть ограничен юридическими территориальными границами.
