Распределение полномочий между уровнями управления
Хотя большое число задач экологического регулирования может решаться на региональном и местном уровнях, во многих государствах сохраняется та или иная форма доминирования национально-государственного уровня в вопросах землепользования и освоения месторождений полезных ископаемых.
В США наблюдается тенденция к возрастанию роли центральной власти в регулировании отношений этих видов природопользования. Государство имеет мощные возможности воздействия на собственность штатов и частных лиц, определяя основные направления природопользования и распоряжения природными ресурсами (в том числе землей) в государственных интересах. В рамках федеральной земельной собственности, охватывающей треть территории страны, конгресс США и федеральное правительство обладают доминирующими возможностями влиять на состояние природных ресурсов, определять их правовой режим эксплуатации, исходя из требований «всеобщих интересов». Напомним в этой связи, что в США действует конституционный принцип верховенства федерального права.
Регулирование землепользования в качества обязательного мероприятия предусматривает зонирование территории, то есть разбиение на зоны с различным функциональным назначением. Причем размеры функциональной нагрузки в границах той или иной зоны могут устанавливаться соответствующими решениями местных властей. Например, администрация ряда штатов США вправе устанавливать высоту и размеры зданий, их этажность, процент застройки территории, размеры дворовых участков и прочих элементов планировки.
В регулировании водопользования есть свои особенности. По общепринятой в США концепции право водопользования является собственностью, имеет стоимость и при определенных условиях может быть продано. Торговля правами на водопользование осуществляется под контролем администрации штатов. Федеральные органы в вопросы регулирования водопользования для целей коммунально-бытового и хозяйственного водоснабжения предпочитают не вмешиваться, передав их почти целиком в ведение штатов. В компетенции федерального уровня остаются вопросы, связанные с использованием поверхностных источников для мелиорации земель, производства электроэнергии, поддержания общего экологического баланса и охраны животных, а также с мерами по борьбе с наводнениями.
Например, право создавать различные гидротехнические сооружения в целях получения энергии, а также выдавать лицензии на строительство таких сооружений частным компаниям закреплено за Федеральной энергетической компанией. Тем не менее, штаты могут возражать против такого строительства, если оно угрожает неблагоприятными экологическими последствиями. В этом случае штаты прибегают к помощи судов. Есть примеры, когда по иску штата к Федеральной энергетической комиссии судом были признаны недействительными лицензии, выданные на гидротехническое строительство.
Право на сооружение плотин и каналов, имеющих целью борьбу с наводнениями, предоставлено Армейскому корпусу инженеров. Образуемые при этом водоемы могут быть использованы и для других целей (ирригации, рекреации, воспроизводства рыбных запасов и т.д.). Подобное водопользование осуществляют на контрактной основе.
Федеральное правительство США стремится поощрять природоохранные мероприятия на местах, выделяя из бюджета финансовые средства. Например, в соответствии с Законом о чистой воде федеральное правительство обязано взять на себя 90 % финансирования строительства муниципальных водоочистных сооружений, отвечающих федеральным требованиям.
В других случаях федеральное правительство может запрещать ввод в эксплуатацию каких-либо объектов в тех штатах, которые игнорируют вопросы охраны окружающей среды и не разрабатывают соответствующие программы. Так, Закон о чистом воздухе предоставляет федеральному правительству запрещать производство бензина там, где нет программ по снижению загрязнения воздуха автомобильными выхлопами.
Обычно штаты на основе разработанных федеральных стандартов качества окружающей среды формируют программы выполнения этих стандартов. Программы вступают в силу после их утверждения природоохранным агентством. Природоохранное агентство РФ жестко контролирует и требует выполнения разработанных штатами программ, пользуясь в основном административными методами. Но есть и договорной способ отношений между федеральным и штатным уровнями управления.
Сущность этих отношений сводится к конкретизации полномочий организаций и ведомств различных уровней. Сама возможность договорных отношений иногда предусматривается в законах.
Предметом соглашения могут быть программы мероприятий в различных сферах природопользования и охраны окружающей среды. Такие соглашения определяют сроки выполнения программ, кооперацию кадров, финансовые и материальные ресурсы, источники финансирования и т.д. Согласованный текст договора после процедур утверждения приобретает силу юридического документа.
В США не существует стандартной схемы организации регионального и местного управления природопользованием.
Местные органы управления штата обладают меньшей степенью самостоятельности (в административном, политическом и финансовом отношении), чем органы штатов в рамках федерации. Используя право независимости в административных вопросах, каждый штат формирует собственную систему природоохранных органов. Например, если в штате доминирует федеральная или штатная собственность на землю, то ключевое положение занимает в нем Министерство природных ресурсов. Таков, в частности, штат Аляска. В других случаях ключевое положение занимает Министерство здравоохранения, как, например, в штатах Аризона, Канзас, Южная Каролина. Прочие министерства выполняют отдельные природоохранные функции в дополнение к основным обязанностям. Существуют штаты, где практически все функции по регулированию и контролю в сфере экологии и использования природных ресурсов сосредоточены в Министерстве по охране окружающей среды (штат Нью-Йорк, Массачусетс и др.).
Бывает, когда природоохранные функции как бы «рассыпаны» по различным министерствам, агентствам, комиссиям в администрации губернатора. Это рассредоточенный тип организационной структуры. Он характерен для штатов Техас, Калифорния, Иллинойс и др.
Время от времени штаты предпринимают усилия по реорганизации систем экологического управления в целях дальнейшего его совершенствования. Федеральное правительство обычно не вмешивается в этот процесс.
Обратимся теперь к опыту России. Особенностью правовой системы здесь в течение долгого времени являлось предоставление высокого статуса нормативно-правовым актам министерств и ведомств. Он на практике приравнивался к статусу государственных законов, принимаемых Верховными Советами России и республик. Территориальные органы власти обладали более ограниченными функциями по правовому регулированию различных аспектов жизнедеятельности населения, поэтому при столкновении ведомственных и территориальных интересов обычно побеждали первые. Создание в свое время совнархозов было неудачной попыткой подчинить ведомственное право территориальному.
В сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды принцип приоритетности ведомственного права недопустим и должен быть заменен принципом приоритетности территориального права. Природа не признает ведомственно-отраслевого расчленения хозяйственной деятельности.
Если мы хотим обеспечить хозяйственным системам экологически устойчивый характер, придать им черты экосистем, то приоритетность территориального права представляется оправданной. В сущности, она есть лишь иное выражение приоритетности общественных интересов (в данном случае интересов населения территории) над частными, а именно узковедомственными.
Отсюда следует, что в вопросах управления природопользованием и охраной окружающей среды местным органам власти должны быть предоставлены более широкие полномочия, чем это было до сих пор. Следует стремиться к тому, чтобы многочисленные организации ведомственной принадлежности (центры контроля природной среды, станции санэпиднадзора, управления по водопользованию и водному хозяйству, рыбные и охотинспекции и проч.) координировали свои действия с решениями местных органов власти. Причем следует исходить из того, что территориальные нормативно-правовые акты обладают более высоким статусом по сравнению с ведомственными.
При сопоставлении же территорий различного уровня (городской, областной, республиканский, федеральный) идет наращивание приоритетности снизу вверх.
Отсюда вытекает принцип верховенства федерального права. Проведение этого принципа в жизнь означает, что правовые установления местных властей не должны противоречить федеральным нормам. Функционирование территориальных, в частности областных, правовых систем не должно нарушать Конституцию и законы страны. С другой стороны, законы страны должны формироваться таким образом, чтобы не затрагивать местной специфики. Например, нецелесообразно на федеральном уровне задавать жесткие экологические стандарты и нормы.
Конкретизация правовых установлений должна наращиваться сверху вниз по территориальным уровням управляющей системы.
Подзаконные нормативные акты (приказы, правила, инструкции), принимаемые по ведомственной линии, не могут входить в противоречия с федеральным или территориальным правом. Их функция заключается лишь в том, чтобы определить и закрепить порядок, способ реализации федеральных (территориальных) законов. Например, порядок получения лицензий на использование природных ресурсов определяется соответствующим ведомством. Устойчивое региональное развитие (экоразвитие) предполагает тесное сотрудничество федеральных и региональных органов управления в организации эффективной системы жизнеобеспечения и хозяйственной деятельности на отдельных территориях страны.
Замена директивного принципа управления принципом сотрудничества обусловлена требованием более точного соответствия целей развития региона интересам проживающих там людей. Поэтому нет ничего удивительного в том, что функции федеральных и областных органов власти в сфере управления экоразвитием в некоторых пунктах могут совпадать. Например, на федеральном и областном уровнях ведутся разработка и утверждение экологических программ, государственных и территориальных соответственно, могут приниматься решения о прекращении или приостановке деятельности хозяйственных объектов, систематически нарушающих законы об охране природы; организации заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы; выдаче или изъятии решений на природопользование и т.д.
Как видим, областные органы власти имеют право принимать самостоятельные решения по широкому кругу вопросов. При этом важно не входить в противоречия с нормативно-правовыми актами, принятыми на федеральном уровне. Область не может пойти на ослабление каких-либо экологических требований, если они предусмотрены федеральным законодательством. Например, область не может пользоваться менее жесткими нормативами, правилами, стандартами, разработанными и утвержденными на уровне Федерации, но она может при надлежащих условиях пойти на их ужесточение. Причем при проведении подобных программ область должна иметь право на поддержку федерального правительства.
«Надо сказать, что принятые в ряде западных стран меры по децентрализации функций в сфере охраны окружающей среды дали значительные положительные результаты. Подобные же меры должны проводиться и у нас. Как показывает опыт, чрезмерная централизация управления охраной окружающей среды и природопользованием - одна из причин повсеместного ухудшения экологической обстановки.
Важным фактором, определяющим разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации, является право собственности на территориальные природные ресурсы. В этой связи следует отметить, что область как субъект Федерации имеет более ограниченные права на территориальные природные ресурсы, чем республики. Такое положение закреплено в Декларации о суверенитете республики и отражено в Федеративном договоре».[4] О государственном суверенитете РСФСР: Декларация // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1990. № 2. Ст. 22. Имело бы смысл уравнять правовые статусы республик, краев, областей во всем, что касается собственности на природные ресурсы. Для областей, находящихся в зоне экологического бедствия, это следовало бы сделать в первую очередь.
Разграничение природных ресурсов на федеральные, республиканские, краевые, областные производится по взаимной договоренности всех субъектов Федерации и закрепляется Федеральным договором.
В настоящее время к федеральным ресурсам относятся: территории и объекты природно-заповедного фонда федерального значения; курортные зоны федерального подчинения; леса первой группы; месторождения полезных ископаемых, отнесенных к ведению Федерации, реки, моря, озера, каналы и другие водные объекты, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации; растения и животные, занесенные в Красную книгу РФ; природные ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны. В соответствии с законодательством областные органы власти не могут распоряжаться природными ресурсами, находящимися в ведении Федерации.
Тем не менее должно соблюдаться правило: область вправе запретить действия любого субъекта собственности, если они наносят или могут нанести вред состоянию здоровья человека и природной среды. Например, область может запретить строительство экологически вредных объектов независимо от их ведомственной или территориальной подчиненности. Основанием для запрещения может служить отрицательное заключение областной экологической экспертизы или решение суда.
Должно соблюдаться и другое правило: область не правомочна принимать решений, последствиями которых станет ухудшение природной среды на чужих территориях. Разрешить строительство объектов, способных влиять на другие территории Федерации, допустимо лишь при наличии положительной государственной экспертизы. Например, строительство Катунской ГЭС не может быть санкционировано заключением экологической экспертизы Республики Алтай, необходима экспертиза федерального уровня.
Подобное правило должно распространяться и на продукты промышленного и сельскохозяйственного производства. Область вправе экспортировать на другие территории лишь экологически чистые продукты. Разрешение на экспорт выдают государственные органы. И наоборот, область может импортировать лишь те продукты, на которые есть положительное заключение областной экспертизы. Под упомянутое правило подпадают также любые иные действия: организация свалок, разработка полезных ископаемых, эксплуатация лесных, водных, почвенных и прочих природных ресурсов.
Законом РФ об охране окружающей природной среды определено также распределение полномочий между областью и органами местного самоуправления. Совпадение функций этих двух уровней практически полное: определение основных направлений охраны природной среды, разработка и реализация экологических программ, учет и оценка состояния территорий и объемов отходов производства, координация деятельности экологических служб, организация экологической экспертизы проектов и государственного экологического контроля, выдача разрешений на различные виды природопользования, в том числе на выбросы, сбросы и размещение отходов, принятие решений об ограничении, приостановлении и прекращении экологически вредной деятельности, разрешение споров в области охраны природной среды, организация особо охраняемых природных территорий и объектов, экологическое воспитание, образование и просвещение, обеспечение населения необходимой экологической информацией.
Управление природными ресурсами осуществляется теми органами, в ведении которых они находятся. Все, что находится на территории городов, относится к муниципальной собственности. Например, городскими землями распоряжаются городские Советы и администрация. Однако водные ресурсы в ведении города, как правило, не находятся (если это не городские пруды), как и лесные ресурсы, в том числе пригородные леса и прочие лесные массивы (если это не городские скверы и парки).
Согласно Закону РФ о местном самоуправлении в РСФСР органы территориального общественного самоуправления также относятся к местному самоуправлению. Однако их полномочия остаются во многом неясными. Подавляющая часть природоохранных функций осуществляется по линии государственных образований, прежде всего комитетов экологии и природных ресурсов.
