Проблемы развития экологического законодательства
Одной из проблем развития экологического законодательства является проблема разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В ст. 71-73, 76-78 Конституции РФ определен круг вопросов, относящихся либо к ведению РФ, либо к совместному ведению Федерации и субъектов РФ, либо к ведению субъектов РФ. Однако, по мнению профессора А.И. Бобылева, такое разграничение порождает много противоречий в практике регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды. Особенно политизированной выглядит формулировка «совместное ведение», в которой не находит отражения юридическая норма. Видимо, целесообразнее закрепить в Конституции гражданско-правовую норму о форме собственности на природные ресурсы, находящиеся в «совместном ведении». Законодательство устанавливает, что природные ресурсы могут находиться в государственной собственности РФ, в государственной собственности субъектов РФ и «совместном ведении». Поэтому важным является установление режима собственности, пользования тех объектов природы, которые находятся в «совместном ведении».
Тормозом к цивилизованному разграничению полномочий является, по мнению автора, отсутствие федерального закона, определяющего правовое положение субъектов РФ с учетом накопленного опыта федерального устройства РФ.[9] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 88.
С обозначенной проблемой следует согласиться без сомнения. Но, на наш взгляд, в данном случае не следует смешивать разграничение предмета ведения и разграничение государственной собственности на природные ресурсы, так как по сути речь идет о сфере управления природными объектами и о видах государственной собственности (федеральной и субъектов Федерации) на них. Об этом свидетельствует ст. 72 Конституции РФ, которая определяет в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами и вопросы разграничения государственной собственности (п. 2).
В развитие данного положения п. 2 ст. 77 Конституции устанавливает единую систему исполнительной власти в РФ.
Таким образом, законодательно урегулирован как раз режим объектов природы, находящихся в совместном ведении. Не регулированным остается режим разграничения государственной собственности на федеральную и субъектов Федерации.
Данный вопрос усложняется стилистическим разночтением права собственности на природные объекты. Так, Лесной кодекс РФ трактует федеральную и собственность субъектов федерации на леса в ст. 19 как формы собственности на лесной фонд.[10] Комментарий к Лесному кодексу РФ / Под ред. С.А. Боголюбова М.: Изд-во ИНФРА М - НОРМА, 1997. Водный кодекс РФ, наоборот, исходит из Конституционного значения форм собственности на водные объекты, устанавливая государственную, муниципальную и частную формы собственности на природные объекты. Кроме того, это единственный ресурсовый нормативный акт, который не только закрепил ст. 37 собственность субъектов Федерации на водные объекты, но и заложил правовые принципы разрешения этой острой проблемы.[11] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. дом «Юстицформ», 1997. Другие же нормативные правовые акты ( Лесной кодекс РФ) признают в лучшем случае за субъектами РФ правовую возможность иметь природные ресурсы в собственности. Реальной правовой основой признания права собственности на природные ресурсы субъектов Федерации остается на сегодняшний день Федеративный договор. Однако в законодательстве до сих пор не решены вопросы, касающиеся механизма реализации этих норм.
Отсутствие законодательного разграничения права государственной собственности на природные объекты порождает нежелательные конфликты, ущемляет права субъектов федерации.
Так, постановлением Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 ноября 1993 г. было вынесено решение о взыскании с Норильского горно-металлургического комбината в пользу Красноярского краевого управления лесами 1 млрд 185 млн 468 тыс. 324 руб. в возмещение ущерба, причиненного лесному хозяйству на территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.
Поскольку ущерб был причинен лесным ресурсам автономного округа - самостоятельного субъекта РФ, а Высший Арбитражный Суд РФ вынес решение о взыскании ущерба в пользу Красноярского управления лесами, это вызвало негативную реакцию со стороны органов власти округа, посчитавших, что лесные ресурсы на его территории принадлежат округу.
В связи с этим, утверждает И.О. Краснова, опыт американской государственности, имеющий дело со схожей проблемой, представляет для нас определенный интерес.
Современное экологическое право США включает совокупность нормативных актов, принимаемых законодательными и исполнительными органами Федерации, штатов и местных органов. Основу построения этой системы составляют принципы федерализма и верховенства федерального права, призванные обеспечить, с одной стороны, независимость законотворчества на различных уровнях власти, а с другой - единство и сбалансированность правовых требований на всей территории страны.
В свою очередь оба конституционных принципа служат исходной точкой для установления законодательной прерогативы каждого уровня. В США установление прерогативы или преимущественного права используют в качестве основного механизма разграничения совместной компетенции между уровнями власти, в сферу которой входит правовое регулирование охраны окружающей среды. На практике установление прерогатив федерального или штатного законодательства имеет характер сложного, порой конфликтного процесса, на который оказывают влияние, помимо толкований самой Конституции, политические приоритеты и правовые традиции.
В процессе перераспределения компетенции наблюдается существующая уже много лет тенденция к усилению позиций Федерации в области правового регулирования охраны окружающей среды. В результате в настоящее время федеральное экологическое законодательство занимает доминирующие позиции. Установление федеральной прерогативы означает лишение штата права осуществлять собственное правовое регулирование по данному вопросу. Техника установления прерогативы Федерации включает фактическое принятие федерального экологического закона в конкретной области, после чего соответствующие правила штатов, если они были приняты ранее в данной области, перестают действовать.
При этом прерогатива штатов и местных органов, или право осуществлять правовое регулирование по отдельным более узким вопросам, может оговариваться в таких законах или же возникает автоматически на основании применения доктрины так называемых «полицейских полномочий», позволяющих штатам и местным органам вводить экологические ограничения в интересах охраны «здоровья, безопасности, морали и общего благосостояния местного населения». Для установления своих законодательных полномочий штаты нередко прибегают к помощи судов. Распространенным способом является также заключение договоров. Эти меры позволяют штатам развивать свое экологическое законодательство, отражающее специфику штата, без вхождения в противоречие с федеральным законодательством.
С учетом российских проблем и интересов в американском опыте привлекают внимание следующие моменты. В силу комплексного характера экологического права разграничение компетенции не останавливается на принятии одного или ряда законов, определяющих меру допустимых законодательных полномочий каждого уровня. Скорее разграничение компетенции в целом и в области охраны окружающей среды - это постоянный процесс, который развивается под влиянием и правовых традиций, и меняющихся общественных условий, и приоритетов в государственной политике, и судебных решений. Вместе с тем этот процесс подчинен своим правилам и базируется на принципах и критериях, позволяющих поддерживать предсказуемость принимаемых решений, предупредить излишний, необоснованный диктат центра или, наоборот, его уход от решения общегосударственных проблем.
В новой России разграничение компетенции в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования вступило в начальную фазу. В настоящее время происходит накопление нормативного материала, осуществляются попытки выработать взаимоприемлемые для Федерации и субъектов Федерации подходы. Однако нерешенных проблем еще достаточно. Разграничение компетенции, особенно в области распоряжения природными ресурсами, остается конфликтной сферой внутригосударственных отношений.
Все еще не ясно, на каких принципах будет поделена государственная собственность и каким образом будет разграничено управление ею. Решить одним разом эти и другие проблемы не представляется реальным.
Вместе с тем опыт США позволяет извлечь некоторые уроки. Прежде всего ясно, что физическое разделение государственной собственности не является панацеей от конфликтов по разграничению полномочий. Будет невозможно полностью исключить участие субъектов Федерации или местных органов, скажем, в управлении федеральной собственностью, то есть вопрос о разграничении снят не будет.
Чтобы устранить дублирование правового регулирования на федеральном и субъектном уровнях и возникновение здесь противоречий, может оказаться полезным принцип, применяемый в США, который исключает параллельное регулирование субъекта Федерации в сфере действия федерального закона, кроме случаев, когда последнее прямо не разрешено законом.
В американской теории и практике постепенно сложились технико-юридические методы контроля жизнеспособности законодательства, позволяющие поддерживать акты экологического права в состоянии оптимальной активности. Ясное установление конкретных целей каждого закона, установление сроков достижения этих целей и этапов финансирования дисциплинируют правореализацию и повышают эффективность правового регулирования. Постоянная оценка эффективности законодательства является частью американской правотворческой работы и основанием для своевременных корректировок правовых актов.
Что касается содержательной стороны экологического права, обращает на себя внимание высокая детализированность правовых норм, подробная регламентация прав и обязанностей, ясность целей и определенность ожидаемых результатов. К решению каждой индивидуальной проблемы американский законодатель подходит как к решению математической задачи, когда путь к однозначно понимаемому ответу лежит через цепочку правильно совершенных и логически взаимосвязанных действий. Российский же закон ориентирован на провозглашение стратегических задач, общих принципов, простых и универсальных решений.
Недостатками такого подхода являются риск разночтений, вольных толкований, трудности контроля или просто неисполнения законодательных положений. В этом смысле детализированное американское законодательство, устанавливающее сложные правовые режимы и множество барьеров для неисполнения, преодолевает эти недостатки.
Особенностью американского экологического права является взаимосвязанное развитие материальных и процессуальных норм. Процессуальные нормы помогают расшифровать, обеспечить единое понимание порой страдающих декларативностью целей, задач, прав и обязанностей. Благодаря этому уже в момент издания закон переводится в практическую плоскость, трансформируя провозглашенные обязанности в последовательность конкретных, ясно обозначенных исполнительных действий. Процедура позволяет также уверенно применять закон, определять правонарушение и доказывать вину.
В США, как и в России, административно-правовое регулирование является главным методом государственной деятельности по реализации экологических требований законодательства. Поэтому в масштабе правовых норм экологической сферы большой удельный вес занимают подзаконные нормы и акты, издаваемые министерствами, ведомствами и другими органами исполнительной власти. Обилие подзаконных нормативных актов - характерная черта американского экологического права.
Однако угроза беспредельного расширения ведомственного правотворчества с его плюсами и минусами поставила государство перед необходимостью установления жестких правовых рамок материального и процессуального характера для такой деятельности государственных органов.
Как американское государство отреагировало на эту необходимость? Прежде всего, был введен в действие принцип, по которому органы исполнительной власти вправе принимать нормативные акты только тогда и по тем вопросам, когда это прямо указано в законе. Во-первых, процедура принятия ведомственных нормативных актов жестко и подробно урегулирована Законом об административной процедуре. Элементами процедуры являются сроки, формы законопроектной работы, круг участников, привлечение общественности, предварительная публикация текста, порядка апробации, возможность судебного обжалования и т.п.
Но в американской практике ведомственного правотворчества имеется и немало отрицательных моментов и слабых сторон. Даже, казалось бы, такое позитивное явление, как открытый доступ граждан к правительственной информации и правотворческому процессу, приводит к удорожанию и затягиванию процесса и часто не дает полезного результата.[12] Краснова И.О. Экологическое право США: сравнительно - правовое исследование: Автореф.: дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1997.
Наиболее важной проблемой развития экологического законодательства на уровне субъектов Федерации является реализация их интересов в рамках федерального законодательства.
Законодательством РФ предусмотрен ряд форм участия субъектов в экологическом законодательстве:
а) путем формирования представительными органами субъектов РФ предложений к проектам федеральных законов;
б) через своих депутатов в Государственной Думе;
в) через своих представителей в Совете Федерации.
Таким образом, считает профессор Бринчук, имеются необходимые правовые условия участия субъектов РФ в подготовке и принятии федеральных законов в сфере экологических отношений.
Изучение практики показывает, что на уровне субъектов Федерации по-прежнему сохраняется традиция преимущественно подзаконного нормотворчества в сфере взаимодействия общества и природы. Как и на федеральном уровне, в субъектах Федерации основа правового регулирования отношений по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий должна определяться законами, то есть актами представительной власти, а не исполнительной. Это норма правового государства.[13] Бобылев А.И. Проблемы развития экологического, аграрного, земельного законодательства в субъектах РФ // Государство и право. 1997. № 7. С. 90-91.
