Правовые нормы
Разработка и включение в законодательные акты тех или иных правовых норм не означает, что они будут выполняться. Мы часто (пожалуй, даже слишком часто) являемся свидетелями того, что принятые на самом высоком уровне законы бездействуют. Например, предписания и нормы Закона РСФСР об охране окружающей природной среды, как показывает практика, не соблюдают в очень большом числе случаев.
«Специальный анализ дает следующую картину нарушений природоохранного законодательства (по числу случаев, в %): отсутствие разрешения на выброс, сброс, размещение отходов - 100; эксплуатация неисправных очистных сооружений - 79; несоблюдение регламента применения гербицидов, минеральных удобрений - 79; несоответствие проектов строящихся и эксплуатируемых объектов требованиям экологической экспертизы - 74; превышение нормативов по загрязняющим веществам - 65; нарушение условий сброса, утилизации и обезвреживания отходов вредных веществ - 62 ; несоблюдение установленных требований в водоохранных зонах водных объектов - 53; превышение норм радиоактивного загрязнения - 39; нарушение условий согласования на природопользование (водные, земельные, лесные ресурсы, животный мир) - 36; аварийные и залповые сбросы, выбросы - 35».[1] Бурцева Н.Н., Алиев Э.Д., Черепахина О.Н. О характерных нарушениях природоохранного законодательства в России // Правовые вопросы охраны окружающей среды. 1994. № 14. С. 12-29.
Причины нарушения природоохранного законодательства чаще всего ищут в несовершенстве исполнительных механизмов либо в недостаточности мер юридической ответственности. Однако нередко причины неэффективности правовой системы заключены в несовершенстве самих правовых норм, в их неадекватности реалиям жизни. Правовые нормы должны отражать экономические требования, то есть требования, определяемые интересами сохранения природной среды. Между тем, требования эти далеко не всегда очевидны, например, из-за отсутствия достаточных знаний о природных процессах либо в силу объективной сложности и неопределенности понятий, используемых при формулировке требований, либо, наконец, в силу неразработанности соответствующей нормативной базы (норм природопользования).
Суть экологических требований, в конечном счете, состоит в том, чтобы не наносить ущерба окружающей природной среде. Понятие ущерба явно или неявно содержится во многих законодательных актах. Однако, как справедливо отмечается в литературе, «использование этого понятия влечет за собой специфические юридические трудности. Они связаны, во-первых, с тем, что экологический ущерб проявляется чаще всего не сразу. Более или менее длительное время он пребывает в латентной форме. Во-вторых, среди правоведов до сих пор нет единства в определении самого понятия «экологический ущерб», не установлены четкие разграничения между экологическим и имущественным ущербом. В-третьих, во многих случаях бывает нелегко указать виновника экологического ущерба и определить долю его вины.
Нечеткое определение понятий может оставить без правовой защиты важные природные объекты, как это случилось, в частности, с гибридными формами живых организмов в США. Авторы старого закона об охраняемых видах смотрели на вид как на застывшее творение природы и упустили, что виды развиваются. В результате Служба рыбы и дичи Министерства внутренних дел США, как оказалось, «не жалует» гибриды и равнодушна к их судьбе. Является ли популяция гибридом, или подвидом, или гибридизированным подвидом - об этом спорят сами ученые. Замечено, что если особей подвида осталось мало, то среди них чаще встречаются гибриды. Повторным скрещиванием гибридов с «чистой линией» можно добиться роста популяции и таким образом сохранить генофонд. Гибридизация в природе - нормальный биологический процесс, его нельзя рассматривать как «отклонение от нормы». Возможно, что он ведет к образованию новых видов. В связи с этим авторы, чтобы подвести под защиту закона гибридные формы, предлагают рассматривать популяцию как вид, если она занимает особую экологическую нишу и все ее особи испытывают общую судьбу в ходе эволюции.
В настоящее время около 600 видов, среди которых много гибридных форм, ждут, пока их признают заслуживающими охраны.
Это дополнительно к уже охраняемым исчезающим видам, которых насчитывается свыше 650».[2] Марков Ю.Г., Турченко В.Н., Чиркин Е.А., Юрков С.А. Социально-правовые механизмы природопользования. Новосибирск, 1995. С. 118.
«Приведем другой пример «неэффективной» правовой нормы. На этот раз речь идет о праве граждан на здоровую среду обитания. Известно, что попытки «внедрить» такое право в Конституцию США не увенчались успехом. Правда, в семи штатах соответствующие поправки вошли в их конституции после проведения референдумов. В Иллинойсе и на Гавайях упомянутые поправки считаются законом прямого действия. Зато в других штатах попытки использовать поправки в исковых заявлениях часто отвергаются судами: мешает неопределенность термина «здоровая среда обитания». Некоторые конституции штатов делают неудачные попытки расшифровать это понятие. Замечено, что даже в Иллинойсе суды опасаются принимать от граждан иски, связанные с требованием здоровой среды обитания, ссылаясь на загруженность. В целом, как отмечается в литературе, система исков, касающаяся здоровой среды обитания, почти не действует».[3] Там же. С. 119.
Плохо действуют порой даже такие законы, которые, казалось бы, прошли испытания временем. Так, например, Закон о чистой воде 1972 г. (США) в целом не оправдал надежд. Сегодня рыба, выловленная из реки Огайо (в некоторых ее местах), попадает в категорию опасных продуктов. Официальные предупреждения о вреде для здоровья употребления в пищу рыбы установлены на 4000 водных объектов 46 штатов (из 50). Поэтому в конгрессе США готовятся к пересмотру закона. Факты говорят о том, что принятые нормативы на сброс сточных вод, по-видимому, не отражают реальной опасности загрязнения. В связи с этим рассматривается новый подход, в основе которого закладывается концепция «нулевого сброса» загрязнения как стандарт национальной водоохранной политики.
Прежний Закон о чистой воде не помешал сбросить в поверхностные воды США 1991 г. 243 млн фунтов токсичных веществ (в том числе 2 млн фунтов канцерогенов).
Подготовка нового закона, основанного на концепции «нулевого сброса», нуждается в изменении уровня экологического сознания в обществе, чтобы стать действенной мерой.
Немалые трудности в юридической практике обусловлены быстрым ростом числа природоохранных законов, который в странах экономического сообщества принял катастрофический характер. Это не может не вызывать усложнения экологического регулирования и управления. В Германии представителями малого и среднего бизнеса сложная система эколого-правовых требований воспринимается как помеха в их деятельности. Только в 1970-е годы в ФРГ было принято около 600 нормативных актов в области охраны окружающей среды. Принимаемые документы стали более объемными, а круг факторов, в котором приходится функционировать хозяйственным системам, более обширным и неопределенным. Это дало толчок развитию рынка эколого-правовых услуг (консультационные формы, издательства по выпуску специальных пособий и справочников и т.д.).
Особое внимание законодателей уделяется водным объектам. В Великобритании из шести действующих основных законов три относятся к водным ресурсам - Закон о воде 1983 г. (система контрольно-предупредительных мер), Закон о водных ресурсах 1991 г. (система стандартов), Закон о водном хозяйстве 1991 г. Все прочие виды ресурсов и связанные с ними экологические требования отражены в комплексном Законе об охране окружающей среды 1990 г.
Эффективность законов снижается, если в них не проработаны правила поведения субъектов юридического права. Например, законы, регулирующие возмещение ущерба, оставляют природу на произвол судьбы, если в них нет предписаний относительно способов использования взыскания с ответчика компенсационных сумм. В литературе описан случай, когда истец (Саратовский областной комитет по охране природы), получив с ответчика крупную сумму в порядке возмещения ущерба, не посчитал нужным организовать работы по воспроизводству нарушенной природной среды (ликвидация последствия аварии на трубопроводе). Авторы, анализируя данный случай, высказывают следующее предложение - «закрепить в Законе специальное положение о том, что в подобных аварийных ситуациях суд удовлетворяет исковое требование при условии, что истец принимает на себя документально оформленное обязательство произвести в определенный срок работы по восстановлению природной среды, используя для этого полученные деньги.
В противном случае они должны быть перечислены тому, кто возьмет на себя труд произвести такие работы. Если суммы возмещения вреда взыскиваются в адрес экологического фонда, то обязанность по организации восстановительных работ должна быть возложена на этот фонд».[4] Колбасов О.С. Авария на трубопроводе - экологический конфликт // Строительство трубопроводов. 1993. № 7. С. 16-19.
Законотворчество в определенной мере является стихийным процессом. Поэтому в сложившейся правовой системе различные аспекты экологических требований проработаны с разной степенью деятельности. К тому же в законах часто не отражены региональные и местные специфики. Для России с ее многообразием природно-климатических, социально-экономических и культурных условий отражение региональной специфики в законодательстве совершенно необходимо. И именно в регионах такая работа должна быть проделана.
Конституцией РФ (ст. 71, 72, 73) закреплено разграничение функций между органами государственной власти РФ и субъектами Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды. Это дало возможность подойти к решению более конкретных задач охраны природы на региональном и местном уровнях. С момента принятия Конституции многие природоохранные мероприятия получили правовую основу, но активность регионов в принятии законодательных актов низка. Чаще всего законодательно подкрепляются вопросы об экологическом фонде, дифференцированной плате за недра, платежах за загрязнение воздушной среды и лесов, особо охраняемых территориях, мероприятиях по сохранению лесных ресурсов и животного мира. Реже в нормативных актах решаются вопросы об экологической экспертизе, экономическом стимулировании природоохранной деятельности, водоохранных зонах, деятельности контролирующих природоохранных органов, ответственности строительных организаций за качество выполняемых работ на природоохранных объектах, утилизации отходов животноводческих ферм, использовании гербицидов, пестицидов и минеральных удобрений.
И еще одна немаловажная деталь.
Очень часто банки, невзирая на заключение экспертов, открывают финансирование экологически вредных объектов.
Интересный материал для размышлений дает точка зрения о том, что эффективность законов и правоприменительной деятельности во многом обусловлена социально-экономическим и политическими причинами, которые находятся за рамками собственно правового поля. Низкая эффективность природоохранного законодательства кажется неслучайной: по-видимому, задеваются чьи-то интересы, и законодатели в угоду им заставляют все общество топтаться на месте.
Существуют и методологические корни неэффективности сложившейся правовой системы. По давней традиции законотворчества правовая система строится следующим образом: формулируется общий закон, который затем конкретизируется и детализируется в подзаконных правовых актах. «По мнению С.В.Кузьмина, такое «правовое здание» не может быть устойчивым. Предполагается противоположный ход строительства, когда контуры законов вырисовываются постепенно из множества первичных норм (ГОСТов, положений, инструкций и т.д.). Сам этот первичный материал возникает как реализация требований конкретной обстановки, в которой все должно быть учтено. Определенная направленность формирования правовой системы задается сверху лишь общей концепцией экологического законодательства, небольшим количеством руководящих принципов (приоритетов, систем ценностных ориентаций). В этом случае законы будут покоиться на широком основании и обретут должную устойчивость».[5] Кузьмин С.В. Комментарий к применению природоохранного законодательства // Экология и закон. 1994. № 3-4. С. 50-52.
