Право граждан на благоприятную окружающую среду
Российское законодательство не определяет понятие «благоприятная окружающая среда», хотя в данном контексте оно имеет юридически значимые критерии. Прежде всего они выражены системой нормативов охраны окружающей среды и лимитов природопользования. Система таких нормативов и лимитов, а также общие требования к их разработке определены Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Данные нормативы выражают качественные характеристики состояния окружающей природной среды и направлены преимущественно на обеспечение ее чистоты, что является лишь одной характеристикой благоприятного состояния окружающей среды.
Другая его важнейшая характеристика касается ресурсоемкости (неистощимости) природных богатств. Учет экологических требований при регулировании использования природных ресурсов с целью удовлетворения экономических интересов и потребностей человека обеспечивается в соответствии с названным Законом путем лимитирования природопользования. Лимиты на природопользование являются системой экологических ограничений по территориям и представляют собой установленные природопользователям на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов (ст. 19). Конкретные предельные нормы использования регулируются нормами природно-ресурсного законодательства.
Благоприятная окружающая среда означает также способность удовлетворять эстетические и другие потребности человека, сохранять видовое разнообразие. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды с целью удовлетворения этих потребностей и сохранения способностей природы обеспечивается созданием и регулированием режима особо охраняемых природных территорий и объектов, рекреационных зон и т.п.
Таким образом, по мнению профессора М.М. Бринчука, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об окружающей среде критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости видового разнообразия и эстетического богатства.[1] Бринчук М.М.
Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998. С. 143.
Следует заметить, что реализация данного права затруднена на сегодняшний день тем, что Россия, как и цивилизация в целом, переживает системный кризис, выход из которого - в пересмотре системы ценностей, определяющей поведение национальных и международных структур власти, природопользователей и населения.
Причины кризиса, с одной стороны, в ослаблении способности биосферы обеспечивать приемлемое состояние окружающей среды (исчерпании возможностей как дальнейшего роста потребления природных ресурсов человеком, так и нейтрализации отходов его деятельности биосферой), с другой - в невозможности разрешения социальных противоречий и конфликтов - этнических, экономических, межконфессиональных и многих других традиционными, в первую очередь силовыми, средствами. Человечество достигло пределов роста, преодолеть которые без кардинальной смены способа существования не представляется возможным.
Россия, как ни парадоксально это для столь огромной страны, также достигла пределов емкости природной среды, и дальнейшее следование курсом экстенсивного природопользования только усугубляет кризис.
Один из главных недостатков современной экономической системы коренится в том, что плата за ущерб, наносимый и производителями, и потребителями окружающей природной среде и здоровью граждан, многократно меньше затрат, необходимых для его ликвидации или компенсации. Такая экономика в принципе не способна заставить экономить ресурсы и снижать уровень загрязнения.
Выход из создавшегося положения ученым видится в концепции перехода России к устойчивому развитию, подразумевающему переход к экономике, в которой производитель и потребитель полностью оплачивает ущерб, нанесенный ими окружающей природной среде и здоровью людей, а полученные таким образом средства действительно идут на решение социальных, культурных и природоохранных проблем. Только переход к такой экономике способен создать механизмы оздоровления окружающей среды, подъема культуры и улучшения здоровья людей, а также изменить парадоксальную ситуацию раздвоенности, когда права человека на здоровье и полноценные условия существования нарушаются самим человеком в процессе производства благ и товаров народного потребления.[2] Материалы Первой конференции общественных экологических организаций России: Резолюции // Зеленый мир. 1995.
№ 21.
На основе вышеуказанных резолюций была разработана и утверждена Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. за № 440 концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, в рамках которой предлагалось разработать критерии принятия решений и показатели устойчивого развития.
Для управления процессом перехода к устойчивому развитию и оценки эффективности используемых средств следует устанавливать целевые ориентиры и ограничения с обеспечением процедуры контроля за их соблюдением.
Целевые ориентиры могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах.
К основным показателям качества жизни относятся: продолжительность жизни человека (ожидаемая при рождении и фактическая); состояние его здоровья; отклонение состояния окружающей среды от нормативов; уровень знания или образовательных навыков; доход, измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения; уровень занятости; степень реализации прав человека.
Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система критериев, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информационными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами).
В качестве целевых и лимитирующих показателей устойчивого развития в экономической сфере могут устанавливаться уровни удельного (на душу населения и единицу валового внутреннего продукта) потребления энергии и других ресурсов, а также производства отходов. Контролю подлежат производство и использование всех опасных веществ, применяемых в экономике.
В состав целевых параметров устойчивого развития необходимо включить характеристики состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых территорий.
В этой группе контролируемых параметров - показатели качества атмосферы, вод, территорий, находящихся в естественном и измененном состоянии, лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности, количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.
Аналогичные системы показателей могут использоваться при решении проблем перехода к устойчивому развитию для каждого субъекта Российской Федерации.[3] Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: Указ Президента РФ от 01.04.96 г. № 440 // Собрание законодательства. 1996. № 15. Ст. 1572.
Другие экологические права граждан - требовать предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, право на возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, требовать в административном или судебном порядке отмены решений о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации экологически вредных объектов - предусмотренные Конституцией РФ и иными законами служат средствами реализации права на благоприятную окружающую среду.
С принятием Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» круг экологических прав граждан заметно расширяется. Но значение Закона состоит не только в том, что благодаря ему происходит простое количественное наращивание субъективных прав граждан в области природопользования и охраны окружающей среды. В данном случае речь, по существу, идет о создании качественно новых прав человека и гражданина. Его закрепление в Законе как юридической категории опирается на опыт функционирования прежних экологических прав граждан: права землепользования, пользования недрами, водопользования, лесопользования, пользования животным миром.
Нормами, закрепленными в ст. ст. 11 и 12 Закона, регулируются экологические права граждан, складывающиеся за пределами их права природопользования. Среди указанных прав немаловажное значение имеет субъективное право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды (ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды).
Субъективные права, перечисленные в ст. 12, составляют самостоятельную группу экологических прав граждан.
Ст. 11 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» определяет показатель качества жизни человека. В нем отражается идея ориентации всей экологической политики Российского государства на охрану жизни, здоровья человека.
Прежде чем охарактеризовать конкретную юридическую конструкцию этого субъективного права граждан, следует заметить, что:
· потребуется какое-то время, чтобы нормы ст. 11 Закона заработали. Ускорить этот процесс должны сами граждане. Чтобы их субъективное право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды не нарушалось, им необходимо занимать активную социальную позицию и в установленном порядке участвовать прежде всего в предотвращении экологически вредной деятельности. Если же и субъективное право все-таки нарушается, всегда предпочтительнее им самим быть инициаторами возбуждения административного или судебного процесса по защите своего нарушенного права;
· право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в тексте ст. 11 Закона сформулировано более пространно, чем в названии статьи. По сравнению с названием статьи в самом ее тексте содержится два дополнения. Первое дополнение отражает первоначальную причину того состояния окружающей природной среды, когда она начинает неблагоприятно воздействовать на здоровье гражданина. Второе дополнение имеет совсем иной характер. Оно связано с тем, что здоровье гражданина может быть объектом воздействия не только окружающей природной среды, но и аварий, катастроф, стихийных бедствий. Само собой разумеется, что в данном случае речь идет не о любых авариях и катастрофах, а только о тех из них, которые, как и стихийные бедствия, являются природными аномалиями.[4] Комментарий к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» // Законодательство и экономика. 16-17 (38-39). 1992. С. 28.
Для уточнения используемой терминологии обратимся к «Современному словарю иностранных слов», где под аномалией (гр.
Anomaly) понимается отклонение от нормы, от общей закономерности, неправильность. Данное определение не нашло своего отражения в действующем законодательстве. Судя по всему, природная аномалия не имеет прямого отношения к хозяйственной или иной деятельности.
В таком случае довольно сложно разграничивать понятия стихийного бедствия и экологической аварии. Может быть, именно по этой причине законодательство относит аварии к экологическим по их последствиям. Так, действующий до принятия нормативного акта Временный порядок оценки и возмещения вреда в результате аварии, утвержденный приказом Минприроды РФ от 27 июня 1999 г. № 200 трактует аварию как отклонение от обычно допустимых эксплуатационных условий деятельности, которое вызывает или может быть причиной негативного воздействия на окружающую среду.
Таким образом, с учетом двух рассмотренных дополнений право граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды в тексте ст. 11 Закона получило более пространное выражение, чем в ее названии.
Конкретная юридическая конструкция этого субъективного права граждан строится на следующей основе. Оно означает предоставленную гражданину законом юридическую возможность: во-первых, пользоваться окружающей природной средой как естественной средой обитания, пригодной для жизни; во-вторых, требовать от государства, юридических и физических лиц выполнения ими их обязанностей по охране природной среды, по недопущению такого ее состояния, которое отрицательно влияет на здоровье населения; в-третьих, прибегать в необходимых случаях к государственной или общественной защите своего нарушенного субъективного права.
Перечисленные возможности, которыми теперь располагают граждане в соответствии с действующим законодательством, реализуются ими с помощью целого ряда мер обеспечения их права на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды. Они включены во вторую часть ст. 11 Закона.
При анализе этих мер следует иметь в виду, что многие из них подкрепляются не только самой ст. 11, но и другими статьями Закона: нормированием качества окружающей природной среды - ст.
ст. 25-34; страхованием граждан, образованием государственных и общественных фондов помощи - ст. ст. 17, 21-24; в судебном или административном порядке возмещением вреда, причиненного здоровью граждан в результате вредного экологического и других воздействий на него, в том числе последствий аварий и катастроф - ст. ст. 86-89; государственным контролем за состоянием окружающей природной среды и соблюдением природоохранительного законодательства - ст. 70; привлечением к ответственности лиц, виновных в нарушении требований обеспечения экологической безопасности населения - ст. ст. 14, 81-85.
Меры обеспечения права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды реализуются рядом других Федеральных законов, помимо указанного. Среди них следует назвать прежде всего Закон РСФСР «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» а также Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан»; Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан; Федеральный закон «Об экологической экспертизе»; Федеральный закон «О радиационной безопасности населения», Уголовный кодекс РФ.
Особую группу экологических прав составляют права граждан, перечисленные в ст. 12 Закона «Об охране окружающей природной среды». Они затрагивают сферу организационных отношений, в которых могут участвовать граждане с целью реализации своей социальной активности в общественном экологическом движении.
Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» под общественное экологическое движение подводит прочную правовую основу. Примечательно, что этим законом полномочия, с одной стороны, граждан, а с другой - общественных экологических объединений в области охраны окружающей природной среды разграничиваются (полномочиям граждан посвящена ст. 12, а полномочиям объединений - ст. 13 Закона). Тем не менее, сами формулировки, как тех, так и других полномочий в основном совпадают. Совпадение в этом случае обусловлено следующими принципиальными соображениями.
Очевидно, что непосредственными носителями социальной активности в охране окружающей природной среды являются граждане. Интерес каждого из них в отдельности и всех вместе к собственному экологическому благополучию также очевиден. Но свои экологические права в охране окружающей природной среды граждане могут реализовать либо самостоятельно, в крайнем случае на уровне неформальных групп и объединений (ст. 12 Закона), либо в составе общественных экологических объединений как самостоятельных негосударственных структур, получивших полномочия в результате государственной регистрации (ст. 13 Закона).
В соответствии со ст. 12 Закона полномочия граждан в области охраны окружающей природной среды включают в себя помимо субъективных экологических прав граждан еще и их экологические обязанности. Они не однородны по содержанию и составу. С этой точки зрения их можно объединить в две группы обязанностей. Первая группа обязанностей граждан основывается непосредственно на требованиях ст. 67-69 Конституции России, вторая же - касается сферы экологического воспитания и образования. И те и другие экологические обязанности граждане выполняют с учетом их трудовых функций или должностного положения.
Невыполнение определенных экологических обязанностей может быть квалифицировано как экологический проступок с дисциплинарной ответственностью виновных в его совершении (ст. 12 Закона), либо как экологическое правонарушение с административной ответственностью (ст. 84), либо экологическое преступление с уголовной ответственностью (ст. 85).
Все экологические обязанности, предусмотренные ст. 12 Закона, складываются за пределами права природопользования граждан. Но граждане могут быть носителями и других экологических обязанностей, выступая в качестве субъектов права природопользования. Такие обязанности (они тоже относятся к категории экологических) регулируются отраслевым законодательством: земельным, водным, лесным, горным, об охране и использовании животного мира.
Все экологические обязанности граждан в совокупности составляют единый правовой институт, имеющий важное значение в предупреждении деятельности, экологически вредной для общества и всего населения.Однако в юридическом плане между ними имеются различия. Чаще всего они проявляются в разных правовых последствиях за невыполнение обязанностей.
Так, невыполнение гражданами экологических обязанностей, вытекающих из их права природопользования, не может быть квалифицировано как экологический проступок (например неосвоение земельного участка в течение двух лет). И наоборот, именно как экологический проступок должно квалифицироваться в большинстве случаев невыполнение гражданами тех экологических обязанностей, которые связаны с их трудовыми должностными функциями. При этом следует иметь в виду, что по действующему законодательству за экологические проступки наступает не только дисциплинарная, но и материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением (ст. 13 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды»).
