Понятие и виды управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды
Институт управления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды не характерен для экологического права, как и ряд других правовых институтов. Он позаимствован из административного права, в соответствии с которым в широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо).[1] Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1, 2. М., 1995.
М.М. Бринчук рассматривает управление в сфере взаимодействия общества и природы в качестве совокупности предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли, считает автор, речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.
Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Общественная ценность права в целом и права граждан на благоприятную окружающую среду представляется прежде всего в процессе реализации соответствующих правовых предписаний.[2] Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев: Наукова думка, 1989. С. 129. Управление выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений, образующих само право окружающей среды.
Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не относится к самостоятельному виду управления в рассматриваемой сфере.
Общественное управление охраной окружающей среды и природопользованием, по мнению М.М. Бринчука, проявление демократизации экологического права. Масштабы и эффективность осуществления данного вида управления свидетельствуют, с одной стороны, об уровне самосознания граждан, с другой - о степени демократизации власти в государстве. Данный вид управления осуществляется общественными организациями и гражданами. Участие общественных организаций и граждан в управлении регулируется рядом законодательных и подзаконных актов, уставами общественных формирований. К ним относится, в первую очередь, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», где ст. 13 определяет их правовой статус, Федеральный закон «Об общественных объединениях», Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности».
Наиболее значимыми функциями общественного управления является участие граждан и общественных формирований в подготовке экологически значимых хозяйственных решений в рамках оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, в принятии таких решений посредством проведения общественной экспертизы, экологического контроля.
Содержание производственного управления природопользованием и охраной окружающей среды определяется задачами конкретного предприятия по выполнению адресованных ему эколого-правовых требований. Эти задачи с учетом специфики предприятия могут быть связаны с обеспечением рационального использования природных объектов, обращением с производственными отходами. При этом наиболее специфическими функциями производственного управления являются учет вредных воздействий, планирование, координация природоохранительной деятельности, экологический контроль. Управление осуществляется как функциональными службами (инженера-механика, техника, энергетика, сбыта, контроля), руководителями производственных подразделений, так и специально создаваемыми отделами (службами) по охране природы.
Если ранее на многих советских предприятиях создавали природоохранительные службы, то сейчас ответственность за охрану природы, как правило, возлагают на руководителя одного из функциональных подразделений, чаще всего главного инженера. Производственное управление природопользованием и охраной окружающей среды регулируется преимущественно локальными актами, то есть актами непосредственно предприятия, с учетом его специфики.
Отраслевое (ведомственное) управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется министерствами, государственными комитетами, федеральными службами в пределах своей отрасли или сферы деятельности, если такая деятельность связана с природопользованием или вредным воздействием на окружающую среду. Как и при производственном управлении, содержание отраслевого управления определяется спецификой отрасли или сферы деятельности, характером предприятий, входящих в ее систему, масштабами и видами воздействий на природу. В масштабах государства наибольшая ответственность за последовательное исполнение экологического законодательства лежит на органах, осуществляющих государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды. Конституционной основой их деятельности является ст. 10 Конституции РФ, закрепившая принципы разделения единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви.
Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей среды - составная часть государственного управления в целом.
Роль государственного управления в этой сфере определяется значением государственных органов в механизме охраны окружающей среды. В триаде субъектов - гражданин, организация (предприниматель) и государство - государственные органы занимают особое место. Они обладают особыми правовыми и административными средствами для обеспечения реализации экологических требований законодательства, имея возможность прибегнуть при необходимости к государственному принуждению. Прежде всего на них возложена ответственность за обеспечение охраны окружающей среды в рамках экологической функции государства.Прежде всего с них граждане вправе спрашивать за соблюдение их экологических прав и законных интересов и законодательства об окружающей среде в целом.
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимают способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований экологического законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.).
