Понятие и сущность экологического законодательства
Вопрос о том, что понимать под термином «законодательство» имеет, по мнению кандидата юридических наук И.А. Игнатьевой, не только теоретическое, но и прикладное значение.[4] Игнатьева И.А. Проблемы развития экологического законодательства России: Автореф.: дис. канд. юрид. наук. М., 1997.
Одним из следствий точного определения законодательства, считает автор, является повышение эффективности законодательства вообще и экологического в частности, в то время как отсутствие четкого, нормативно закрепленного определения понятия «законодательство» создает трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, учете и систематизации нормативных актов.[5] Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1.
Конституция РФ провозгласила, что Россия представляет собой демократическое федеративное государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции РФ). Одним из наиболее важных принципов построения правового государства, наряду с принципом разделения властей, связанности государства и граждан взаимными правами и обязанностями, является принцип верховенства закона. Анализ современной теоретической литературы позволяет сделать вывод, что в перспективе экологическое законодательство надо формировать как систему законодательных актов. Однако изучение действующего экологического законодательства показывает, что оно существует в настоящее время как система законодательных и иных (подзаконных) нормативно-правовых актов.
Экологическое законодательство регулирует общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы. Однако Закон «Об охране окружающей природной среды» не раскрывает сущность этих отношений.
Природно-ресурсовые законодательные акты регулируют общественные отношения по использованию и охране отдельных природных ресурсов. При этом важно учитывать, что одним из признаков природного объекта является его взаимосвязь с окружающей природной средой. Антропогенное влияние на один природный объект неизбежно влечет влияние на другой.
В результате проведенного автором исторического исследования было установлено, что уже в законодательстве конца XIX в. нашло отражение понимание тесной взаимосвязи всех природных объектов. Так, Горный Устав 1899 г., устанавливая нормы по использованию недр, содержал требования к горнопромышленникам охранять минеральные и водные источники.
Кроме того, была выявлена тенденция к совместному регулированию как использования, так и охраны природных ресурсов. Так, на протяжении всей истории российского права особой охране со стороны государства подлежали леса. Однако охрану лесов осуществляли преимущественно посредством установления особого режима использования данного природного ресурса. В целом, усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов, вызванные прежде всего необходимостью защиты прав их собственников, прямо или косвенно охраняли данные природные ресурсы.
На основе принципов Декларации Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и ее развитию, подписанной на состоявшейся в 1992 г. конференции ООН, сегодня в обществе осознана объективно существующая потребность в обеспечении экологической безопасности, что влечет за собой необходимость выделения наряду с отношениями по охране и использованию окружающей природной среды, отношений по обеспечению экологической безопасности.
Таким образом, исследование предмета правового регулирования рассматриваемой отрасли законодательства показало, что им являются общественные отношения по охране окружающей природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Именно эти три формы взаимодействия общества и природы должны регулироваться единой отраслью законодательства - экологического законодательства.[6] Ерофеев Б.В. Указ. соч. С. 42.
Такова точка зрения Игнатьевой. Но следует заметить, что по вопросу сферы действия экологического законодательства в научном мире так и не сложилось единого мнения. Причины разночтений коренятся в первооснове предмета - понятийном аппарате.
Здесь понимание сущности основополагающих терминов также разноречиво. М.М. Бринчук считает, что используемое в общеправовом классификаторе отраслей законодательства название «экологическое законодательство» представляется некорректным. Автор отмечает, что по поводу регулирования использования окружающей среды как интегрированного объекта в рассматриваемом законодательстве закреплены не только отношения по охране, но и иные отношения, образующие предмет экологического права (в частности по использованию природных ресурсов, по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц). В названии же отражен лишь один вид отношений. Понятно, что адекватным является название «Законодательство об окружающей среде» (а применительно к отдельным природным ресурсам - о земле, о водах, о недрах, о лесах и т.д.).
Собственную точку зрения Бринчук имеет и относительно необходимости и правовой целесообразности выделения обеспечения экологической безопасности в качестве самостоятельного направления деятельности общества и государства, в качестве отдельного вида общественных отношений.
В отечественной научной литературе, законодательстве и в сфере управления по вопросам охраны окружающей природной среды, утверждает М.М. Бринчук, «все чаще употребляются понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности». Обеспечение экологической безопасности в последнее время стало развиваться как самостоятельное направление деятельности общества и государства наряду с природопользованием и охраной окружающей среды. Именно в таком сочетании эти направления отнесены Конституцией России к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.» [7] Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 28.
В некоторых научных работах последних лет наряду с отношениями по природопользованию и охране окружающей природной среды рассматриваются отношения по обеспечению экологической безопасности. Данный факт и вынуждает М.М.
Бринчука вновь обратиться к данному вопросу. К тому же, по мнению автора, анализ вопросов обеспечения экологической безопасности в контексте экологического права представляет теоретическое и практическое значение. Теоретическое значение связано с необходимостью установления правовой нагрузки данного понятия, определения его соотношения с понятиями «природопользование» и «охрана окружающей среды»; практический смысл - с тем, чтобы, исходя из теоретической конструкции экологической безопасности, решать вопросы применения законодательства, организации государственного управления, осуществления планирования и иной соответствующей деятельности.
Согласно законодательству под экологической безопасностью понимают состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества, окружающей природной среды от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий. Обеспечение экологической безопасности - система действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные.[8] Закон РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769. С измен.; Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 2. Ст. 77.
Анализ принятого Государственной Думой самостоятельного Федерального закона «Об экологической безопасности» позволил автору выделить три объекта такой безопасности - интересы личности, интересы общества, интересы окружающей природной среды.
Правовыми средствами обеспечения безопасности как системы действий по предотвращению возникновения, развития экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий, включая отдаленные, очевидно являются нормирование вредных воздействий на природу отдельными источниками, использования природных ресурсов, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагополучных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые др.
Но также очевидно, что все перечисленные правовые средства суть правового механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды.
Вопрос экологической безопасности личности и общества, по мнению Бринчука, наиболее целесообразно рассматривать в контексте экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, так как, во-первых, экологическая безопасность личности и общества может обеспечиваться лишь в рамках их экологических прав и интересов и, во-вторых, в законодательстве должны быть предусмотрены механизмы обеспечения соблюдения, охраны и защиты этих прав и интересов. Под экологическими правами и интересами физических и юридических лиц понимают признанные и закрепленные в законодательстве права и интересы индивида и юридических лиц, обеспечивающие удовлетворение разнообразных потребностей человека и общества при взаимодействии с природой. Это - права на благоприятную окружающую среду, охрану здоровья от ее неблагоприятного воздействия, возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан, на природопользование и др.
Правовыми средствами обеспечения соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности является экологическое нормирование, оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, регулирование режима экологически неблагоприятных территорий, контроль, юридическая ответственность за экологические правонарушения и некоторые другие средства обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Другими словами, отношения по обеспечению соблюдения экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц как деятельности по обеспечению их экологической безопасности регулируются в рамках отношений по природопользованию и охране окружающей среды, утверждает Бринчук.
Вне отношений по природопользованию и охране окружающей среды остаются лишь отношения по охране и защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.Регулирование этих отношений Бринчук выделяет в отдельную группу общественных отношений, образующих предмет экологического права.
Таким образом, по мнению автора, отсутствуют основания для выделения отношений по обеспечению экологической безопасности в виде отдельной группы общественных отношений, регулируемых экологическим правом, наряду с отношениями по использованию природных ресурсов и охраны окружающей среды.
