Механизм платы
Платежи за загрязнение окружающей среды широко распространены в мировой практике. Используют их в России. В настоящее время действует «Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», утвержденный Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632[34] Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726. с изменениями от 27 декабря 1994 г.[35] Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190. Под другими видами вредного воздействия понимается шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п. Данный порядок предусматривает два базовых норматива платы:
1) за выбросы, сбросы (размещение отходов) в рамках предельно допустимых выбросов (сбросов);
2) выбросы (сбросы) в пределах временно согласованных нормативов качества природной среды.
Базовые нормативы утверждает Государственный комитет по охране окружающей среды после согласования с Министерством экономики и финансов РФ.
На основе базовых нормативов разрабатывают и утверждают дифференцированные (по территориям) ставки платы. Их получают умножением базовых нормативов на коэффициенты, учитывающие экологические особенности регионов. Дифференцированные ставки платы утверждают исполнительные органы власти территорий по представлению территориальных органов Государственного комитета по охране окружающей среды.
«Порядок» определяет три вида платы. В первую очередь, это плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия, которые определяются путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения и суммирования полученных произведений по видам загрязнения. Далее следует плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов, которая соответственно определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.
И, наконец, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов, уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент.
При отсутствии у природопользователя разрешения на выброс, сброс, размещение отходов применяется плата за сверхлимитное загрязнение, причем из прибыли предприятия. Платежи в пределах установленных нормативов качества (ПДВ, ПДС) выполняются за счет себестоимости продукции. Все, что идет сверх ПДВ (ПДС), оплачивается из прибыли. Если оказывается, что платежи начинают превышать прибыль предприятия, то территориальными органами Государственного комитета по охране окружающей среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривают вопрос о приостановлении деятельности предприятия.
Введение платы за природопользование не освобождает природопользователя от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещению ущерба, причиненного экологическим правонарушением.
В мировой практике особенно широко распространены различные виды платы за сброс загрязняющих веществ в водоемы (непосредственно или через систему канализации). В европейских странах, а также в США, Канаде, Японии платежи за загрязнение водоемов носят характер штрафных санкций. Величина штрафа зависит от степени загрязнения, определяемой путем сравнения с экологическими стандартами.
Часто применяется и другой подход к определению размеров штрафа: по количеству сбрасываемых за год сточных вод, общей массе загрязняющих веществ и их токсичности. Такой подход, в частности, распространен в Нидерландах, Италии, Югославии, Франции, Венгрии. В Нидерландах принимается в расчет еще и численность населения, проживающего в районе водоемов.[36] Григорьев Е.Г.
Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
Во многих случаях величина санкций нарастает постепенно и носит предупредительный характер. Тем самым предприятиям предоставляется возможность своевременного маневра и принятия мер по предотвращению загрязнения, без подрыва их экономического потенциала. Деятельность предприятий, направленная на улучшение состояния водной среды, стимулируется льготными кредитами, снижением нормы амортизации, уменьшением налогов и т.д.
Платежи за загрязнение водных ресурсов включают в себя платежи за сброс загрязненных вод и плату в порядке возмещения услуг водоочистных сооружений. В соответствии с Водным кодексом сточными водами является вода, сбрасываемая в установленном порядке в водные объекты после ее использования или поступившая с загрязненной территории.[37] Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
Во Франции действуют оба вида платежей. Полученные средства используются для субсидирования и кредитования предприятий водоочистки, а также для финансирования органов управления качеством водных ресурсов. Таким образом, происходит перераспределение доходов от предприятий - загрязнителей к предприятиям, осуществляющим водоохранную деятельность. Функция платежей как стимулятора снижения загрязнения отходит на второй план.
В Нидерландах сделан упор на платежи за сброс сточных вод. Причем размер этих платежей существенно выше, чем во многих других странах. Высокий уровень платежей установился, однако, не сразу. Повышение размеров платы происходило постепенно. К новым предприятиям, как правило, применяются более жесткие требования, чем к уже действующим.
В США платежи за загрязнение воды сводятся к платежам за услуги предприятий водоочистки. Платежи за сброс сточных вод не применяются. Однако на это требуется разрешение, которое дается лишь в случае обеспечения стандартов чистоты.
В целом введение платежей за загрязнение водных ресурсов не дало значительного эффекта. Тем не менее, они получили большее распространение, чем платежи за загрязнение воздуха.
Этот факт объясняется широкими возможностями водоочистки и необходимостью финансировать услуги водоочистных сооружений.[38] Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
Одним из видов платы за загрязнение окружающей среды может быть плата по возмещению ущерба природным экосистемам и здоровью человека. Механизм платы в России функционирует на принципах гражданской ответственности.
Механизм платы по возмещению ущерба природной среде и здоровью человека в связи с загрязнением действует во многих странах. Соответствующие нормативные акты предусматривают в ряде случаев довольно широкую трактовку ответственности с учетом разнообразных косвенных видов ущерба.
В частности закон может обязывать виновника загрязнения возместить не только непосредственный ущерб, причиненный природным ресурсам, недвижимости и личной собственности граждан, но и предполагаемые косвенные потери (убытки из-за невозможности использовать ресурсы, неполучение налогов или других доходов и т.д.) Предусмотрена нелимитированная ответственность в случае причинения ущерба или грубой небрежности, преднамеренной халатности и т.д.
Подобный закон был принят, например, в США 1990 г. в связи с участившимися авариями танкеров у берегов США и загрязнением прибрежных вод нефтью (более 30 аварий в год). Отметим одну немаловажную деталь в правовой защите моря от загрязнения. В законе предусматривается, что суда, перевозящие нефть, допускаются в прибрежные воды США только после удостоверения их финансовой возможности покрыть ущерб от случайного разлива нефти. Устанавливается фонд кредитования ответственности за катастрофы в 1 млрд дол. под эгидой береговой охраны США.
Исполнение закона опирается на сложную организационную структуру, включающую в себя помимо обычных элементов правового контроля и судопроизводства подразделения оперативной службы реагирования, а именно группу Национального реагирования, ударную группу береговой охраны, группы реагирования отдельных округов береговой охраны, частную Корпорацию реагирования, дублирующую деятельность государственных органов.
Разработка эколого-правового механизма, а тем более включающего в себя различного рода расчетные методики, требует практической апробации. Например, платежи за загрязнение в виде возмещения ущерба не всегда удается включить в систему управления природопользованием и охраной окружающей среды в силу того, что расчет ущерба, особенно с учетом косвенных потерь, является исключительно сложным. Мы не имеем пока достаточно обоснованных и в то же время практически удобных методик расчета ущерба. В арбитражной практике предъявляемый причинителю вреда иск часто оспаривается и весь эколого-правовой механизм платы, таким образом, «пробуксовывает».
В этих условиях платежи за загрязнение, основанные на использовании утвержденных нормативов и стандартов качества окружающей среды, остаются, чуть ли не единственным средством применения к источнику загрязнения экономических санкций. Во всяком случае, как считают американские специалисты, система прямых платежей за загрязнение, основанная на стандартах качества окружающей природной среды, действует более эффективно, чем экологические налоги.[39] Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48. В отличие от налогов прямые платежи взимаются лишь в том случае, когда превышается некоторый установленный уровень. Поэтому предприятия оказываются более чувствительными именно к этому виду платежей. В Японии такая система платежей применяется с 1973 г.
В России опыт использования прямых платежей за загрязнение начинается фактически с 1990 г., в связи с чем стала актуальной задача анализа эффективности, действенности нового экономического механизма.
В начале 1992 г. в МТУ им. М.В. Ломоносова (на кафедре экономики и природопользования) провели анкетирование некоторых предприятий, применивших платежи за выбросы. Вопрос анкеты о влиянии платежей на усиление природоохранной деятельности предприятий получил положительный ответ в 12 случаях из 16. В целом это подтверждает целесообразность использования платы за загрязнение атмосферы.
Например, выяснился тот факт, что половина из опрошенных предприятий ускорила темпы ввода в эксплуатацию пылегазоочистного оборудования. Началась технологическая реконструкция с целью улучшения экологических характеристик производства (также в половине случаев). Вместе с тем большинство предприятий не торопилось оснастить производственные мощности контрольно-измерительной аппаратурой. Их вполне устраивала приблизительная оценка выбросов.
Нашлось одно предприятие (ЗИЛ), где взимание платежей не повлияло на проведение каких-либо природоохранных мероприятий. Возможно, это произошло потому, что размеры платежей оказались слишком малы по сравнению с прибылью этого предприятия.
На предприятиях, где проводили природоохранные мероприятия, источники их финансирования оказались различными. Но чаще всего использовалась прибыль.[40] Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
Повышенный тариф платежей за сверхнормативные выбросы оказывается обременительным для предприятий. Замечено, что в подобных случаях предприятия использовали для платежей фонд развития производства, науки и техники и старались не трогать фонд материального поощрения.
Исследования показывают, что стимулирующее воздействие платежей имеет место тогда, когда величина платежей не превышает 10 % от величины чистой прибыли предприятия. Далее начинают затрагиваться жизненно важные показатели предприятия: уровень оплаты труда работников предприятия, мероприятия в социальной сфере, финансовое обеспечение производственного процесса и т.п. Соответственно наступает негативное отношение трудового коллектива к взимаемым платежам.
Оценивали и нижний порог чувствительности предприятий к плате за загрязнение. Он составил около 0,5 % от чистой прибыли. На платежи ниже этого уровня предприятия не реагируют, поскольку без труда компенсируют путем увеличения прибыли.
Кроме того, следует иметь в виду, что предприятие - сложный механизм, чтобы реакцию на платежи описывать простой зависимостью.
Многое зависит от характера производственной деятельности, особенностей организации управления, конкретных возможностей проведения различных видов природоохранных мероприятий и т.д. На одну и ту же ставку платы, на один и тот же размер платежа разные предприятия будут реагировать по-разному.
1. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.
2. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 414.
3. Бринчук М.М. Указ. соч. С. 424.
4. Там же.
5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1012.
6. См.: База данных по законодательству «Эталон» для ПЭВМ НЦПИ при Минюсте РФ // Экологическое право России: Сб. нормативных актов и документов. М.: БЕК, 1997.
7. См.: // Красноярский рабочий. 1997 г. 11 янв.
8. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
9. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации // Закон. 1993. №3. С. 41-48.
10. Гофман К.Г. Экономическая оценка природных ресурсов // Социалистическое природопользование. М., 1980. С. 97-107.
11. Мелешин М.Т., Зайцев А.П., Маринов Х. Экономика и окружающая среда (взаимодействие и управление). М., 1979. С. 124.
12. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к закону России. М., 1993. С. 53-55.
13. Львовская К.Б., Ронкин Г.С. Окружающая среда, рынок и регион. М., 1993. С. 9-10.
14. Гординская В., Иванов В. Природа. Человек. Закон. М., 1990. С. 296.
15. О плате за землю. Новосибирск, 1995. С. 3-12.
16. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
17. Принципы и методы экономического стимулирования, включая установление платы за пользование водопроводными и канализационными системами // Европейская экономическая комиссия. Нью-Йорк, 1976.
18. Конференция по налогообложению и охране среды в Европейских странах с переходной экономикой. Париж, 1993.
19. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
20. Методические указания по расчету тарифов на воду, забираемую промышленными предприятиями из подземных источников. М., 1984. С. 30.
21. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
22. Положение о порядке и условиях взимания платежей за право пользования недрами, акваторией и участками морского дня // Российская газета. 1992. 6 нояб.
23. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., 1994. С. 174.
24. Воронин И.В., Васильев П.В., Судачков Е.Я. Экономика лесного хозяйства СССР. М., 1978. С. 264.
25. Эколого-экономическая роль леса. Новосибирск, 1986. С.12.
26. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
27. Территориальная комплексная программа охраны окружающей среды в Кемеровской области до 2000 г. Кемерово, 1993. Т. 1.
С. 12.
28. Мкртчян Г.М., Бондаренко Л.А., Шилкина Н.А. Экономические вопросы охраны недр и рационального использования природных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 63.
29. Миланова В.В., Рябчиков А.М. Использование природных ресурсов и охрана природы. М., 1986. С. 90.
30. Катасонов В. Великая держава или экологическая колония? М., 1991. С. 37.
31. Экономика природопользования. М., 1991. С. 82.
32. Экологические аспекты развития и размещения производительных сил. М., 1992. С. 110-111.
33. Социально-правовые механизмы природопользования (Анализ концепций и подходов): Аналит. обзор / Ю.Г. Марков, В.Н. Турченко, Е.А. Чиркин, С.А. Юрков. Новосибирск, 1995. С.39.
34. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 10. Ст. 726.
35. Собрание законодательства РФ. 1995. № 3. Ст. 190.
36. Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования.М., 1994. С. 174.
37. Комментарий к Водному кодексу РФ. М.: Юрид. Дом Юстиции, 1997. С. 20.
38. Гайнутдинова О.Г., Мезенцева Л.А. К вопросу о регулировании использования и загрязнения водных ресурсов // Экономическое регулирование природопользования. Новосибирск, 1992. С. 44.
39. Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 48.
40. Локша В.Б., Соловьева С.В. Опыт использования платежей за загрязнение атмосферы на предприятиях Москвы // Вести МГУ. Сер. 66. 1993. С. 71.
