Контроль за состоянием ландшафтов
Те отходы, которые по каким-либо причинам не могут быть переработаны, становятся или могут стать источником загрязнения ландшафтов. Отходы на земле, в том числе свалки (санкционированные и несанкционированные), отвалы вскрышных пород, терриконы, нарушение почвенного покрова, обусловленное карьерными разработками, - типичные ландшафтные нарушения, подлежащие контролю.
Особо строгим должен быть контроль высокотоксичных и радиоактивных отходов. Открытое хранение таких отходов на поверхности земли недопустимо. Выделяемые в этих случаях участки земли используют для захоронения или уничтожения отходов (так называемые полигоны). При захоронении производственных и бытовых отходов должно соблюдаться правило: разные виды отходов не смешиваются. Поэтому создаются различные виды полигонов для захоронения токсичных промышленных, радиоактивных, бытовых отходов.
Если для захоронения планируется использовать недра, то на это нужно получить лицензию и разработать проект использования недр, который согласовывают с Комитетом РФ по геологии и использованию недр, государственными органами по регулированию и охране вод, органами санэпиднадзора и горного надзора, государственного экологического контроля.
Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов должны отвечать следующим требованиям: размещаться с подветренной стороны населенных пунктов, находиться ниже мест водозаборов питьевой воды, мест нереста и массового нагула рыбы, состоять из слабофильтрующих грунтов (глина, суглинок, сланцы).
Вокруг полигона устраивают санитарно-защитную зону диаметром не менее 3 км. Расстояние полигона от сельхозугодий, автомобильных и железных дорог общей сети не ближе 200 м, от границ леса - не ближе 50 м. Полигоны нельзя размещать в заболоченных местах, зеленой зоне городов, зоне питания подземных источников питьевой воды, в зонах активного карста и оползней. Действующим законодательством запрещен сброс производственных и бытовых отходов в поверхностные воды (озера, речки).
За пользование полигонами предусмотрена плата в пределах допустимых нормативов и установленных лимитов (временно согласованных нормативов). Плата устанавливается по каждому виду отходов. За сверхлимитное размещение отходов взимается плата в 5-кратном размере. При отсутствии разрешения на размещение отходов вся их масса рассматривается как сверхлимитная и применяется 5-кратный коэффициент.
Радиоактивные материалы представляют собой опасные вещества, подлежащие экологическому контролю. Проблема захоронения отходов в результате использования радиоактивных материалов до сих пор не решена. Захоронение этих отходов производят по разрешению органов Государственного комитета по охране окружающей среды и Санэпиднадзора на специальных полигонах (см. СНиП 2.01.28-85. «Полигоны по обезвреживанию и захоронению токсичных промышленных отходов. Основные положения по проектированию». Утверждены постановлением Госстроя СССР от 25 июня 1985 г.). Однако малые предприятия часто не соблюдают эти правила. Между тем, с 1988 г. за незаконное приобретение, хранение, использование, хищение, передачу или разрушение радиоактивных материалов установлена уголовная ответственность.
Исключительно остро стоит проблема реализации программы расчистки свалок опасных отходов в США. Общее их число достигает 3 тыс. Стоимость работ по их расчистке составляет 150 млрд дол. Причем речь идет только о так называемых приоритетных свалках, расчистка которых требуется немедленно.
«Особенностью института материальной ответственности в США является ее пролонгированный характер. Например, владелец земельного участка, на котором обнаружена свалка опасных отходов, обязан возместить экологический ущерб, даже если этот ущерб нанесен предшествующим владельцем или арендатором этого участка. Иными словами, за экологические последствия когда-то и кем-то предпринятых действий на определенной территории или предприятии несет материальную ответственность тот, кто в момент обнаружения последствий является владельцем этой территории или предприятия.
С введением такого порядка лица, собирающиеся стать собственниками какого-либо хозяйственного объекта или участка, стали требовать административного инспектирования состояния собственности до заключения торговой сделки».[9] Краснова И.О. Указ. соч. С. 43.
Указанная особенность американского института материальной ответственности появилась в середине 1980-х годов с принятием соответствующих поправок к Закону о суперфонде. Закон о суперфонде принят в 1980 г. и нацелен на ликвидацию заброшенных свалок опасных отходов. В законе введено новое юридическое понятие «потенциально ответственные стороны» (ПОС). Этим понятием обозначили лиц и организации, имеющие дело с опасными отходами и потенциально способные загрязнить ими окружающую среду. В соответствии со ст. 107 Закона о суперфонде лица, взявшие на себя труд по расчистке свалок, имеют право в судебном порядке принудить ПОС компенсировать им издержки по расчистке. В случае, когда вклад ПОС в загрязнение ландшафтов не поддается оценке, суд принимает решение о компенсации издержек в равных долях для каждой из сторон.
Особого разговора заслуживает проблема радиоактивных отходов, которая остается для США такой же актуальной, как и везде. За последнее столетие государственное регулирование в области радиоактивных отходов выросло в систему подробных предписаний, за выполнением которых следят могущественные государственные ведомства. Реакция общественности на радиоактивные отходы за это время изменилась от неведения до сильного страха и скептицизма в отношении эффективности соответствующего правового контроля. По мере углубления понимания долговременных последствий воздействия радиации государство и общество поняли необходимость эффективных комплексных методов удаления радиоактивных отходов. В конце 1970-х годов места их захоронения были признаны неадекватными или выработали свою мощность. В 1980 г. конгресс США принял Закон об отходах низкой удельной активности, возлагающий на штаты ответственность за удаление радиоактивных отходов.
Закон не обеспечил, как показала практика, выполнение штатами их обязанности по отношению к отходам низкой удельной активности. В 1985 г. конгресс принял поправки к Закону, по которым штаты, не успевшие обеспечить к 1 января 1996 г. удаление отходов, произведенных на подведомственных им территориях, обязаны будут вступать в права владения этими отходами (отходы переходят в собственность штата). Многие штаты расценили это как покушение на их суверенитет. Верховный суд США выразил согласие с претензиями штатов и постановил, что положение о вступлении в права владения отходами низкой удельной активности является недопустимым покушением на суверенитет штатов.
В правовом механизме США существует понятие экологически аварийных участков, где загрязнение радиоактивными или высокотоксичными отходами достигает степени, исключающей возможность их нормальной эксплуатации, и требует особых процедур по нейтрализации загрязнений. В подобных случаях природоохранное агентство может предложить собственнику экологически аварийного участка самому выполнить его нейтрализацию по указаниям природоохранного агентства под страхом взыскания тройной стоимости работ. Попытка оспорить подобное предложение рассматривается как уклонение виновного в экологически аварийном состоянии участка от выполнения своей обязанности. Но если собственник невиновен, он вправе потребовать через суд возмещения затрат из государственного фонда, созданного для ликвидации экологических аварий.
В течение всего времени, пока ведутся работы по нейтрализации участка, его собственник не имеет права продавать, передавать или закладывать свой участок, так как по закону стоимость экологически аварийного участка рассматривается как гарантия погашения государственных затрат.
Иными словами, земельный участок берется государством под принудительный залог до выполнения собственником экологических требований. Это один из тех случаев, когда происходит ограничение прав на собственность, обусловленное экологической целесообразностью.
В некоторых странах особо опасные отходы облагаются специальным видом налога. По этому пути пошла, например, Германия, где в некоторых землях приняты первые законы о специальных отчислениях с особо опасных отходов. Денежные поступления предполагается использовать исключительно на природоохранные мероприятия. На федеральном уровне аналогичные законы пока не приняты. В связи с этим в промышленных кругах наблюдается тенденция к невыполнению законодательства земель. Она, видимо, сохранится до тех пор, пока не будут преодолены юридические сложности, связанные с распределением компетенций между федеральным правительством и землями. Тем не менее, сам факт налогового регулирования процессов загрязнения ландшафтов опасными отходами представляется весьма поучительным и оправданным, особенно если учесть, что стоимость уничтожения или переработки опасных отходов, по крайней мере в 5 раз выше, чем стоимость переработки обычных отходов (в отдельных случаях в 50 раз).
«Широко распространенной мерой контроля за состоянием ландшафтов является требование рекультивации нарушенных земель. В США федеральный Закон о рекультивации земель действует с 1977 г. На уровне штатов подобные законы были приняты еще раньше - в 1930-1940-х годах».[10] Лебедева А.Н., Лаврик О.Л. Природоохранное законодательство развитых стран. Новосибирск, 1993. С. 79.
В России общие требования к рекультивации земель определены ГОСТом 17.5.3.04-83. Рекультивации подлежат нарушенные земли всех категорий, а также прилегающие земельные участки, полностью или частично утратившие продуктивность в результате отрицательного воздействия нарушенных земель. Рельеф и форма рекультивированных участков должны обеспечивать их эффективное хозяйственное использование. При открытых горных работах рекультивации подлежат внутренние и внешние отвалы, карьерные выемки и другие территории, нарушенные горной деятельностью.
Предприятия, осуществляющие работы, связанные с нарушением почвенного покрова, обязаны за свой счет проводить рекультивацию земель (техническую и биологическую) в соответствии с ГОСТом 17.5.1-78.
Рекультивация является неотъемлемой частью технологических процессов на действующих предприятиях, а также при проведении геологоразведочных, поисковых, геодезических и прочих изыскательских работ. Стоимость работ по снятию и хранению почвенного слоя и последующей рекультивации земель включается в себестоимость продукции предприятия (при разработке месторождений), в стоимость объектов строительства (при строительных работах) или изыскательских работ (при поисковых, разведочных работах).
«Приемка-передача рекультивационных земель осуществляется комиссией, назначаемой местными органами власти того района, на территории которого эти земли находятся. Комиссия обязана проверить соответствие рекультивационных работ утвержденному проекту и дать им оценку.
В состав комиссии включают представителя местных органов власти, старшего инженера-землеустроителя, представителя предприятия, передающего земли, и землепользователей, которым передаются земли. При необходимости могут включаться различные специалисты НИИ и проектных организаций.
На практике требования государственных стандартов не всегда выполняются. Примером тому может служить Кузбасс. Рекультивированные земли здесь, как правило, постоянному пользователю по акту не передаются. Они остаются фактически бесхозными. За насаждениями не осуществляется уход, нет и контроля за использованием территории, за охраной высаженных лесов».[11] Арсенов В.С. и др. Указ. соч. С. 45.
В последнее время отмечается тенденция к сокращению объемов финансирования на рекультивацию крупными предприятиями и объединениями. Малые же предприятия, в том числе и вновь строящиеся, вообще не участвуют в мероприятиях по рекультивации. Вырубаемая на производственных площадках древесина не компенсируется новыми посадками.
